Государственная служба

Содержание

 

Введение

1. Государственная служба в первой половине XIX века.

2. Государственная служба  во второй половине XIX века.

Заключение

Список литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

 

Правовой статус государственных  служащих для любого исторического периода обусловлен системой правовых актов и неписанным кодексом правил и норм, регулирующих отношения общества и представителей государственного аппарата. Эти законы и правила в свою очередь обусловлены историческими особенностями формирования и развития самой системы государственной службы и модели государственного управления, так как бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами и идеологическими формами сознания людей на любом этапе социального развития. Государственная служба в Российской империи по своему существу разделялась на службу гражданскую, военную и духовную.

Гражданская служба – самая разнообразная по своему функциональному содержанию – значительно отличалась по целям, принципам организации, порядку прохождения и другим важнейшим своим компонентам от других родов государственной службы. Важнейшей целью государственной и гражданской службы была охрана прав и законных интересов государства, общества и личности, в то время, как духовная служба ставила во главу угла воспитание духовной человеческой личности, верной царю и Отечеству, а военная служба была нацелена на вооруженную защиту государства. Различие в целях определяло и кардинальное различие принципов организации службы и порядок ее прохождения. По мнению юристов, основным принципом организации гражданской службы после учреждения министерств был принцип единоначалия, как учреждения.

 Духовная служба строилась  по принципу соборности, как община, а военная – по принципу  коллегиальности, как корпорация2. По особому были определены условия службы, процедура продвижения по служебной лестнице. Соответственно различными были социальный статус и правовое положение представителей этих родов государственной службы. Следует заметить, что гражданская служба имела и некоторые черты, которые сближали ее с другими родами государственной службы.

Сложность и многообразие функций государственного управления, а также сложность и многомерность  самого постоянно развивающегося объекта управления определяли такую структуру государственной службы, которая включала в себя, помимо основных родов государственной службы, ряд синтетических служб: духовная служба по гражданскому ведомству, духовная служба по военному ведомству, военная служба по гражданскому ведомству, военная служба по духовному ведомству, гражданская служба

по военному ведомству, гражданская  служба по духовному ведомству. Все  эти промежуточные службы имели четко прописанные в законодательстве задачи, структуру, процедуры осуществления своих полномочий и иные особенности своего функционирования.

 

1.Государственная  служба в первой половине XIX века.

 

Россия вступила в XIX в. С такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям  времени. Огромной империй, протянувшейся  от Балтики до Тихого океана, невозможно было руководить из одной царской  резиденции. У наиболее дальновидных чиновников в России возникли планы  глубоких преобразований государственного строя. С соответствующими проектами  к молодому императору Александру I обращались Н.П. Румянцев, В.А. и П.А. Зубовы, П.В. Завадовский, А.Б. Куракин и другие. Они предлагали осуществить такие реформы, которые ограничивали бы власть императора. На радикальных переменах в государственном строе настаивал сенатор Г.Р. Державин. В частности, он предлагал сделать Сенат представительным органом высшего дворянства, духовенства и купечества, сосредоточить в нем законодательные, исполнительные и судебные функции, превратить звание сенатора в пожизненное.

Александр I осознавал, что неограниченная самодержавная  власть легко переходит в безграничный произвол, который расшатывает  устои  монархии и дестабилизирует политический режим в стране. Он считал, что  интересах самого монарха необходимо устроить управление Россией так, чтобы верховная власть совершала бы как можно меньше политических ошибок, а принимаемы ею решения были бы благоразумными и целесообразными. Вместе с тем 25 августа 1801 г. на заседании Негласного комитета, в который входили «молодые друзья» императора (П.А. Строганов, А. Чарторыйский, В.П. Кочубей и Н.Н. Новосильцев), Александр I заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции. Это утверждение легло в основу всей политики реформ первого десятилетия его царствования.

Следует особо подчеркнуть, что инициаторы административных реформ начала XIX в. Прекрасно отдавали себе отчет в том, что успехи в государственных преобразованиях будут прямо связаны с существенным улучшением организации государственной службы, качественными изменениями в составе российского чиновничества.

В 1808 г. один из основных советников Александра I  С.М Сперанский составил записку «Настоящее положение  дел и средства его исправления». В частности, в связи с намечаемыми  переменами в управлении страной  Сперанский утверждал, что привлечение  новых, соответствующим образом  подготовленных государственных служащих становится неизбежностью. Анализируя состояние российского чиновничества, он пришел к выводу, что, во-первых, дворянства, составляющего основную его массу, в количественном и качественном отношении недостаточно для потребностей планируемой реорганизации управления, поскольку чиновники-дворяне в  массе своей не обладают специальными познаниями в областях, необходимых для работы в государственном аппарате. Сперанский предлагал расширить возможности для вступления в службу лиц других сословий, а также сократить потребности военной службы.  Одновременно автор записки обратил внимание на плохое имущественное положение государственных служащих, призванных решать проблему преобразования государственного аппарата. «Для большей части людей,- писал Сперанский,- служба есть промысел, но из всех промыслов она есть наименее прибыточный. Можно положительно сказать, что исполнители наших законов, блюстители суда, порядка и устройства суть нищие» Он предлагал существенно улучшить имущественное положение чиновников, а необходимые для этого средств обеспечить «лучшим распределением податей, а особливо экономиею».[1]

Острая потребность  в кадрах вынудила самодержавие указом от 3 декабря 1808г. допустить на канцелярские должности лиц « податных званий» (кроме крепостных); указ от 12 января 1812г.- на службу в учебные заведения.

6 августа 1809г.  Александр I подписал указ «О  правилах производства в чины  по гражданской службе и об  испытаниях в науках для производства  в коллежские ассесроры и статские советники» (указ действовал до 1834г.) В преамбуле указа отмечалось, что главной причиной низкой образованности чиновников стала возможность «достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и исчислением лет службы».

М.М. Сперанский предостерегал  императора, что с каждым годом  недостаток образования у российского  юношества будет все более отрицательным образом сказываться на управлении государством. Это и тало основанием введения экзаменов при достижении VIII и V классов Табели о рангах. Отныне, чтобы стать коллежским асессором, помимо выслуги лет необходимо было иметь высшее образование или сдать экзамены коммисии при университетах по установленной программе. Экзамены вводились по следующим дисциплинам: русский язык, один из иностранных языков, естественное право, всеобщая история, римское право, гражданское право, уголовное право, русская история, государственная экономика, арифметика, геометрия, физика, география, статистика России. Указ требовал для управления «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием».

Требования указа  вызвали в целом неблагоприятный  отклик современников. Многие министры, директора департаментов, губернаторы  пытались отстаивать преимущество опыта  перед знаниями при назначении на должность и продвижения чиновника  по службе. И все же предложения  Сперанского дали определенные результаты. Если до 1810г. более 31% классных чиновников имели домашнее образование, то 30-м  годам XIX века таких стало всего 5 %.

Пожалуй, наиболее серьезные изменения в организации  государственной службы произошли в период царствования Николая I.

Император твердо верил  во всесилие государства, в то, что  может через превосходно налаженный аппарат и хорошо подобранных, обученных  чиновников регулировать жизнь общества. Поэтому с первых лет царствования он стремился улучшить российскую бюрократию. Для этого  Николай I потребовал усовершенствовать  законодательную базу государственной  службы и усилить контроль за выполнением законов.

В 1827г. были собраны  все необходимые сведения о численности  и составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, а с 14 октября того же года было утверждено «Положение  о канцелярских служителях». Положение однозначно связывало  преимущества по службе с сословной  принадлежностью. Канцелярские служители  были разделены на 4 разряда: 1 потомственные дворяне,2 дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов, 3 дети канцелярских служителей, ученых, художников, не имевших классов, 4 купцы 2-й, и 3-й гильдий, иностранцы, лица податного состояния. Николай I запретил принимать на должности, которые составляли XIV классу Табели о рангах, лиц 4 –го разряда.

В конце 20-х годов XIX в. получили распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что  вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи. Сложившуюся ситуацию описал А.С.Пушкин в записке «О народном воспитании»: «Чины сделалась страстью русского народа. Того хотел Петр Великий, того требовало тогдашнее состояние России. В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопиться вступить как можно раньше на службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником… Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере, гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера влечет за собой беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою»[3].

После нескольких колебаний  Николай пошел по пути дальнейшего  совершенствования государственной  службы и чинопроизводства. Важным шагом в организации государственной  службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода  законов о службе гражданской. Предусматривалось  разделение лиц, имевших по закону право  на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях, 2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях, 3) «не имеющие аттестатов ни тех, ни других означенных учебных заведений». Были установлены разные выслуги  лет.

В России при Александре I дела об определении чиновников к  должности, наградах, пожаловании разных прав и преимуществах были сосредоточены  в I департаменте Правительствующего Сената.

Николай I решил  с 1836 г. Сосредоточить все дела по надзору за службой гражданских  чиновников в I отделении Собственного императорского величества канцелярии. Каждые 6 месяцев губернаторы подавали сведения о лицах, поступивших на государственную службу. Усмотрев в этом большие упущения Николай I повелел  сосредоточить все дела по определению на службу, производству в чины, помещению, увольнению от службы в указанном учреждении. С этой целью в составе I отделения 5 сентября 1846г. был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства. Аппарат департамента делился на четыре экспедиции. Таким образом, царь мог видеть и контролировать чиновников, находившихся на службе. Именно в годы царствования Николая I окончательно установились требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной список.[4]. Там содержалась более чем подробная информация о чиновниках и об их имуществе.

Общей тенденцией России времен Николая I  была военизация государственного аппарата.  Так, полностью были военизированы  ведомства: горное, лесное, путей сообщения. Да и обычное гражданское управление, постепенно превращалось в военное.

В 1846г. по поручению  Николая I  министр юстиции граф В.Н. Панин разработал записку о  пересмотре устава о гражданской  службе. Для реализации замысла был  образован Особый комитет для  пересмотра «Устава о гражданской  службе». На основании указаний  императора комитет высказался за отмену названий чинов. Производство за выслугу  лет предполагалось заменить прибавкой  к жалованью. Однако работа комитета была замедлена двумя серьезными записками на имя Николая I министра народного просвещения С.С Уваров. В них говорилось, что чины есть

«орудие столь могущественное, что доколе оно останется в  руках властителей, едва ли что-либо может поколебать самодержавную  власть в ее основаниях»[5]. Уваров считал, что неслучайно Табель о рангах так  укоренилась в сознании россиян, это соответствует их психологии, стало частью представлении о  мироустройстве. «Россия любит в  Табели о рангах торжественное выражение  начала, славянским народам драгоценного - равенства перед законом, дорожит  знамением мысли, что каждый в  свою очередь может проложить  себе путь к высшим достоинства службы»,- писал Уваров. И хотя в реальной жизни было далеко не так, перспектива блестящей карьеры, возможность приобрести дворянское достоинство действительно привлекала многих. Досягнув же известных высот, они становились защитниками, за редким исключением, сложившейся системы чинопроизводства[6]. Николай I был вынужден согласиться с С.С. Уваровым, и хотя в Особом комитете и был составлен проект нового Устава о службе гражданской, император его не подписал, а сам комитет был закрыт.

 

 

2. Государственная  служба во второй половине  XIX века.

 

После смерти Николая I был ликвидирован Инспекторский  департамент. В 1862г. с резкой критикой состояния государственной службы и системы чинов выступил М.А. Корф главноуправляющий II отделением Собственной его императорского величества канцелярии. В своей записки он указал, что   «вредное влияние чинов состоит особенно в том, что они образуют из служащих какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своею собственной жизнью, считает себя выше остального общества, и на которую общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное»[7]

В 1892г. был образован  специальный комитет по наградам чиновников. До этого времени единого  порядка награждения чиновников орденами, подарками, пособиями не существовало. Соответствующие ходатайства императору поступали через кавалерские  думы, Комитет министров, от отдельных  министров и главноуправляющих, управляющего Собственной его императорского величества канцелярии, членов императорской фамилии, представителей разных благотворительных обществ. Отныне все представления такого рода поступали в комитет по наградам.