Государственное и муниципальное управление в США

Государственное и муниципальное управление в  США

Местное управление в США характеризуется  широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной  власти.

Проблемы, с которыми приходится сталкиваться органам местного управления США, во многом схожи с проблемами, стоящими перед муниципалитетами других стран: к их числу относятся и недостаточная  собственная финансовая база, несовершенная  организация системы органов  муниципального управления, раздробленность, сложные отношения богатых пригородных  муниципалитетов и находящихся  в постоянном финансовом кризисе  городов.  

 Соединенные Штаты Америки являются федеративным государством, состоящим из 50 штатов и федерального округа Колумбия.  По форме правления США  — президентская республика, где президент возглавляет исполнительную власть, конгресс  — законодательную, а Верховный суд  — судебную.  Каждый штат имеет свою конституцию, свои законодательные органы  — легислатуры и свою исполнительную власть, представляемую губернатором.

Высший орган  государственной власти, конгресс, состоит из двух палат: палаты представителей и сената.  Палата представителей  — это нижняя палата парламента, которая формируется на основе прямых выборов по мажоритарной системе относительного большинства.  Входящие в состав палаты 435 членов избираются на два года, представляя интересы штатов, от которых они избраны.  Численность представителей штата в нижней палате зависит от численности его населения, которая составляет в среднем 520 тыс. чел.  Поэтому больше всего представителей в нижней палате имеют такие штаты, как Калифорния и Нью-Йорк (45 и 34 соответственно), а меньше всего  — Аляска, Вермонт, Вайоминг  — по одному.  Возглавляет палату представителей спикер, избираемый из числа ее депутатов.  Сенат  — верхняя палата американского парламента  — представляет прежде всего интересы штатов и избирается на 6 лет с обновлением 1/3 состава каждые 2 года.  В верхней палате все штаты представлены равномерно  — по 2 сенатора от штата, независимо от их численности.  Обладая равными с палатой представителей правами, сенату предписано выполнение таких важных функций, как утверждение назначения высших руководителей, ратификация международных договоров.  В случае процедуры импичмента именно сенат берет на себя функции судебного органа.  Председательствует на заседаниях сената вице-президент США.

 

Президент США является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти.  Он избирается сроком на четыре года путем косвенных выборов с использованием института выборщиков.  Все принятые конгрессом законопроекты (билли) должны быть утверждены главой государства.  При отказе президента от утверждения документа конгресс имеет право преодолеть президентское вето в каждой палате квалифицированным большинством голосов.  Значительное число законопроектов президент США издает от своего имени, и все они по статусу не ниже законов, принятых конгрессом.  Кабинет совета министров формируется самим президентом, хотя и «по совету и с согласия» сената.  Члены кабинета министров не подотчетны конгрессу.

 

Исполнительную  власть в США составляют исполнительные департаменты, независимые агентства и правительственные корпорации.  Департаменты строго подчинены президенту страны и выполняют функции отраслевых министерств.  Независимые агентства имеют большую степень автономии, осуществляя узкие специализированные функции.  К примеру, статус агентств имеют такие организации, как НАСА, федеральная резервная система, комиссия по междуштатной торговле и др.

 

Судебная система  США построена иерархическим  способом с четким разделением функций между судебными уровнями.  В федеральную систему судов входят Верховный суд США, апелляционные и окружные суды, а также специальные суды.  Основной функцией Верховного суда является рассмотрение жалоб на решения нижестоящих федеральных судов и судов штатов, если в них затронут «федеральный вопрос».  Это могут быть вопросы по спорам между двумя и более штатами, по международным искам и т. п. Апелляционные суды, созданные в  1891 г., являются судами промежуточной юрисдикции, служат своеобразным мостиком между Верховным судом и окружными судами.  Окружные суды являются основным звеном федеральной судебной системы.  Вся территория страны поделена на 95 округов с учетом границ между штатами.  Окружные суды в первой инстанции рассматривают гражданские и уголовные дела, входящие в компетенцию федеральной юстиции, дела по банкротству, а также жалобы на действия административных органов.  К перечню специализированных федеральных судов следует отнести претензионный суд, суд по внешней торговле, налоговый суд и др.

 

Структура органов  местного самоуправления включает в себя различные уровни.  Всего, по данным 1997 г., в США насчитывалось 84 995 органов местного управления, в том числе 3043 графства, 19 279 муниципалитетов, 16 656 таунов и тауншипов, 14 422 школьных округа и 31 555 специальных округов.

 

Наиболее крупными органами местного самоуправления в США являются графства и муниципалитеты.  Если графства главным образом функционируют в сельской местности, где большая территория и невысокая плотность расселения, то муниципалитеты группируются вокруг урбанизированных поселений, характерной чертой которых является высокая степень внутренней интегрированности их хозяйственных функций.  С точки зрения совокупных расходов, ведущими среди органов местной власти являются муниципалитеты (33% совокупных расходов) и школьные округа (30%).  Остальные 37% соответственно распределены между таунами (тауншипами)  — 3%, графствами  — 23% и специальными округами  — 11%.

Графства существуют в 48 штатах (отсутствуют в штатах Коннектикут и Род-Айленд).  При этом заслуживает внимания неравномерное их распределение по территориям и по численности.  Так, если в штате Техас расположены 264 графства, то в штатах Делавер и Гавайи  — всего по три.  Роль графств стала стремительно расти в период с 1972 по 1977 г.:  за это время федеральная помощь графствам возросла более чем в восемь раз (муниципалитетам  — только в 2,5 раза).

 

     Структура доходов графств на одну треть формируется от межправительственных поступлений, в том числе от правительств штатов, другую треть составляют налоги, главным образом налог на собственность, и оставшаяся часть пополняется за счет различных платежей и добровольных пожертвований.  Что касается расходной части бюджета графств, то почти половину всех возможных расходов составляют отчисления на здравоохранение, социальное обеспечение и образование.

 

Отличительная характеристика муниципалитетов заключена в наделении их юридическими правами муниципальных корпораций.  Соответствующий их статус определяется некоторой замкнутостью и автономностью экономической базы муниципалитета, представляющего города и крупные населенные пункты.  Будучи самостоятельным экономическим агентом, муниципалитет является самостоятельным рыночным субъектом, определяющим собственную стратегическую политику.  Графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены правом издания собственных законодательных актов, за исключением ряда графств, получивших право на самоуправление  — гомруль: они призваны обеспечивать реализацию на местах законодательства штатов¹.  Среди основных функций муниципалитетов следует выделить владение собственностью; участие в покупке и продаже крупных партий товаров; преследование в судебном порядке лиц, нарушающих законность; заем денежных средств и предоставление займов; заключение контрактов и пр.  На территории США муниципалитеты распространены крайне неравномерно, и если в штате Иллинойс их количество превышает тысячу единиц, то в штате Гавайи имеется только один муниципалитет.  Границы муниципалитета задаются хартией, издаваемой властями штата.  В формировании доходной части муниципального бюджета значительная доля приходится на доходы от коммунальных предприятий и продажи спиртных напитков, являющихся специфическим источником формирования местных бюджетов.  Вместе с тем сохраняется финансирование как от правительств штатов, так и при помощи определенных категорий местного налога: на собственность, прибыль, выдачу лицензий и т. д. В структуре расходов бюджетные средства пропорционально распределены между функциями социальной сферы (коммунальные услуги, здравоохранение, социальная помощь и образование) и безопасности (полиции).

 

Таунами (тауншипами) называются административные единицы с небольшим количеством (до 25 тыс.  человек) населения.  Права на самоуправление таунов и тауншипов законодательно существенно ограничены.  Тауншипы представлены только в двадцати из пятидесяти американских штатов.

 Особо сложная структура местного самоуправления существует в городских агломерациях, состоящих из города и тяготеющих к нему в социально-экономическом отношении близлежащих населенных пунктов. В пределах одной городской агломерации может действовать до 300-400 административно-политических подразделений, что в значительной мере затрудняет координацию их деятельности. Одна из форм местного самоуправления организуется в пределах специальных округов, не совпадающих с границами графств, городов и других административных единиц. Специальные округа создаются в тех случаях, когда местные власти не обеспечивают административный надзор в той или иной области, представляющей интерес для населения. Их типичной разновидностью являются школьные округа, но могут создаваться специальные округа и в таких, например, целях, как борьба с москитами, освещение улиц и т. п. Население при этом избирает небольшой совет директоров, уполномоченный набирать необходимых специалистов. 
 
Сельские тауны Новой Англии управляются собраниями взрослых жителей или избираемыми на них представителями. Собрание или представители избирают исполнительный орган - совет из 3-5 членов обычно на один год. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначеи, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Подобным образом управляются и тауншипы, за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосованием на избирательных участках. Во главе школьного или особого округа стоит, как правило, совет из 3-7 членов, избираемый населением или назначаемый органом штата. 
 
Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представителей. Управление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляются по схеме <совет - управляющий>. Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника -управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. И, наконец, наиболее распространено (более 3,6 тыс. корпораций) управление по схеме <мэр - совет>. При этом <сильный> мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При <слабом> мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета.

         Бюджет местных органов власти в США складывается из четырех основных источников: местных налогов (главным образом, налогов на собственность), платежей за муниципальные услуги, межправительственных поступлений, а также муниципальных займов.  По данным 1991 г., местными органами власти США в виде налогов было собрано 62,7% от всех других источников.  Из общей суммы в 339 млрд долл.  214 млрд долл.  поступило от налогов, главным из которых является налог на имущество, составивший 161 млрд долл.  1 Таким образом, местные органы в США в пределах своих полномочий формируют больше половины доходной части своего бюджета, тогда как только одна треть располагаемых средств комплектуется за счет правительственных грантов или субвенций.  Зависимый характер местных органов власти подтверждается еще и тем обстоятельством, что 92,3% средств в муниципальные образования в  1991 г.  поступило из бюджетов штатов.

 

Низший уровень  системы местного управления составляют школьные и специализированные округа.  Школьные и специализированные округа создаются в границах, не совпадающих с административными, будучи ориентированными на решение локальных вопросов, имеющих базовое значение для образованного округа.  Управляется округ выборными советами из представителей общественности, которые осуществляют свои функции на общественных началах.  Специализированные округа образованы вокруг профильной для каждой территории отрасли (дорожной, коммунальной, транспортной, инновационной), максимально сконцентрировав в своих границах производственную и вспомогательную базу для своего развития.  Образование школьных округов обязано стремлению федеральных властей увеличить бюджеты средних учебных заведений в стране.  Значение, уделяемое государством вопросам развития школьного образования, базу которого обеспечивает самоуправляемый статус этих институтов, подтверждает тот факт, что на поддержку начального и среднего образования в США из федерального бюджета направлено 62,3% всех выделяемых на региональный уровень финансовых средств.  Однако число школьных округов в последние годы несколько сокращается, что объясняется интеграционными тенденциями в образовании.  Зато заметно возрастает количество специализированных округов, учреждаемых вокруг отдельных отраслевых и наукоемких технологических центров (транспортных зон, технопарков, рекреационных территорий и т. д.).

      

          Стремительное экономическое и  демографическое развитие, быстрый  рост отдельных городов привели  к возникновению огромных городских  агломераций, расположенных часто  на территории нескольких графств,  а иногда даже нескольких штатов. В таких образованиях обычно  действует конгломерат различных  органов власти. Поэтому возникает  постоянная необходимость создания  новых административно-территориальных  единиц, новых органов местного  самоуправления, необходимость координации  новых и старых властей. Реформы  местного самоуправления не поспевают  за быстрыми переменами, порождая  массу проблем для жителей  и органов управления.