Законодательный процесс в РФ

Различается неофициальное  и официальное опубликование  закона.

При неофициальном опубликовании  сообщение об издании закона или  изложение его содержания осуществляется издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет  только информационное значение и не порождает правовых последствий. В  его процессе могут быть представлены не только вновь принятые законы, но и законы, утратившие силу, а также  проекты законов.

Официальное опубликование  закона необходимо для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения вступления его  в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта законодательного процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д.[34]

Опубликование является составляющей более широкого понятия — обнародование (оглашение) закона. На практике иногда происходит смешение данных терминов. Так, согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования  и вступления в силу федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов палат Федерального Собрания» под обнародованием понимается только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению  и радио, а под опубликованием воспроизведение его текста в  печати. Конституция России содержит три термина «официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование». В частности, на Президента РФ возложена  обязанность обнародования закона. Если понятие «официальное опубликование» не рассматривать как одну из составляющих понятия «обнародование», то действия Президента РФ должны сводиться только к доведению закона до всеобщего  сведения с помощью радио и  телевидения. Это, однако, является неадекватным толкованием конституционного термина: «обнародование»[35].

Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Так, согласно ч. 3 ст.15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу[36].

В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может  выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе  государства предоставлено право  самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства[37].

По мнению других авторов, опубликование не входит в число  стадий официального прохождения законопроекта  в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной  подготовкой законопроекта самостоятельную  часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью  законодательного органа, опубликование  представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность[38]. Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесения опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование - это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей[39].

На мой взгляд, опубликование  представляет собой самостоятельный  этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.

В зависимости от того, кому в государстве принадлежит право  на издание законодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либо санкционирование закона главой государства. Если законодательный процесс заканчивается  утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется от имени  или по прямому нормативно закрепленному  поручению данного органа, как  это имеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводится посредством санкционирования его главой государства, за последним  обычно и закрепляется право на опубликование  санкционированного им закона. Ни в  том, ни в другом случае опубликование  не связано непосредственно с  завершением законодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что  закон принят и утвержден, но еще  не начал действовать.

Дата опубликования имеет  важное значение, поскольку от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу.

Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу. Это является одним из основополагающих конституционных  принципов современных государств: неопубликованные законы не применяются (ст. 15 Конституции РФ). Невозможны в  этом случае и другие формы его  реализации — соблюдение, исполнение, использование.

На практике может иметь  место такая ситуация, когда закон  опубликован, но не вступил в силу, поскольку существуют разные правила  вступления в силу:

l) с момента опубликования;

2) в срок, указанный непосредственно  в самом законе или в нормативном  акте, устанавливающем особенности  его вступления в силу;

3) в срок, предусмотренный  законодательством страны для  вступления законов в силу.

Кроме того, для отдельных  норм, статей, частей статей, глав, разделов закона могут быть установлены разные сроки вступления в силу.

Так, согласно Федеральному закону РФ от 30 ноября 1994 года «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[40] часть первая Кодекса вступила в силу с 1 марта 1995 года. Исключение составили положения, для которых указанным Федеральным законом были установлены иные сроки для введения в действие (в частности, Глава 4 вступила в силу с момента официального опубликования Кодекса). Как правило, подобный «временной разрыв» обусловлен содержанием норм закона, целесообразностью согласования практики их применения с иными нормативными актами или общими принципами права. Например, принципы справедливости и эффективности налогообложения, а также необходимость согласования бюджетного и налогового законодательства обусловили особый порядок введения в действие нормативных актов, устанавливающих новые налог». Согласно п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ[41] акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу (за исключением ряда случаев).

В юридической литературе встречаются разные точки зрения относительно того, каково соотношение  процедуры вступления в силу нормативного акта и его опубликования. Некоторые  исследователи включают ее в стадию опубликования: «опубликование закона (и вступление его в силу)»[42]. По мнению других, вступление закона в силу не связано со стадиями законодательного процесса, поскольку содержание последних составляет деятельность по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Следовательно, вступление закона в силу - это только юридически значимые последствия принятия или опубликования акта, а не какое-либо действие субъекта законодательного процесса[43].

В странах, где действует  принцип разделения властей, а взаимоотношения  государства и личности регулируются конституциями как отношения  равноправных субъектов, опубликование  закона напрямую связано с завершением  законодательного процесса. Содержание опубликования составляет обязанность  уполномоченного органа (участника  законодательного процесса) довести  до всеобщего сведения принятый закон.

В законе выражена государственная  общеобязательная воля. Его создание и окончательное оформление этой воли предполагает включение закона в систему правового регулирования, а это невозможно без официального ознакомления с его предписаниями  всего общества, отдельных граждан, государственных органов и должностных  лиц.

Значимость и самостоятельность  данной стадии обусловлены тем, что  право на информацию о новых правовых актах - одно из общепризнанных международным  сообществом прав человека.

Именно официальное опубликование  служит гарантией того, что публикуемый  текст полностью соответствует  подлиннику, то есть тому тексту, который  был принят законодательным органом (или референдумом) и подписан компетентным должностным лицом. В отличие  от иных способов обнародования, целью  которых также является доведение  до сведения законов (информативная  функция), официальное опубликование  носит удостоверяющий характер[44].

Таким образом, официальное  опубликование - завершающая стадия законодательного процесса, для которой  характерны следующие признаки:

1. Носит юридический, официальный  характер, происходит в нормативно  определенных рамках;

2. Осуществляется от имени  или по прямому нормативно  закрепленному поручению представительного  органа;

3. Выполняет информационную  функцию, которая заключается  в доведении до всеобщего сведения  текста закона путем его первичного  обнародования (оглашения), и функцию  удостоверения, поскольку результатом  является официальное издание,  то есть документ, удостоверяющий  действие закона, его точный текст,  на который можно ссылаться  в процессе применения норм  права, в печатных изданиях  и т.д.

ГЛАВА II: «Законодательный процесс  в субъектах Российской Федерации»

Законодательный процесс  в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему  процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и  связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением  в силу.

Как известно, федеральная  Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества  субъектов Федерации, а также  круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов  Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и  дополнениями) определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и  постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном  Законе отмечается, что законодательный  орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в  соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и  законами субъекта к его ведению  и полномочиям.

В принципе процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации соответствует  аналогичной процедуре на федеральном  уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового  акта предшествует включение проекта  акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений[45].

Что касается участия субъектов  Федерации в федеральном законодательном  процессе, следует отметить следующее. Наделение субъектов Федерации  в лице их представительных органов  правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать  на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть нормативно разрешены непосредственно им. Ведь нормотворческая деятельность субъектов Федерации является гарантом оптимального государственного управления, так как именно государственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам, наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболее эффективное правотворческое решение.