Исполнительная власть в системе государственного управления

Тесная взаимосвязь функций исполнительной власти и такого средства их осуществления как право подчёркивает, что одним из важных вопросов является правовое установление функций исполнительной власти в деятельности её органов, т.е. последние должны иметь нормативно определённую компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение исполнительной власти.

По мнению Ю.А. Тихомирова на каждую сферу (экономическую, политическую) как объект деятельности органов исполнительной власти «накладывается» соответствующая функция, состоящая из общих и специальных полномочий, которые служат мерой поведения органов, их самостоятельности в выполнении задач, выражением конкретного вида решений и действий. Предлагается следующая классификация (на примере Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь): 1) руководящие функции-полномочия: «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает» (Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь осуществляет руководство подчиненными государственными организациями совместно с их руководителями, обеспечивающее эффективную деятельность этих организаций; принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации подчиненных государственных организаций в соответствии с законодательством, утверждает их уставы; определяет на основании актов законодательства для подчиненных государственных организаций порядок управления государственным имуществом); 2) регулирующие функции-полномочия: «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает (Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь регулирует и координирует деятельность других республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, производства строительных материалов, изделий и конструкций, инвестиционной деятельности; регулирует и координирует деятельность территориальных органов архитектуры и градостроительства; устанавливает порядок проведения мониторинга цен (тарифов) в строительстве, расчета индексов цен в строительстве, а также порядок взаимодействия организаций по ценообразованию в строительстве с Минстройархитектуры и субъектами инвестиционной деятельности в строительстве); 3) расчётно-аналитические функции-полномочия: «разрабатывает», «изучает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает» (разрабатывает технические нормативные правовые акты в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, разрабатывает и вносит в установленном порядке в Совет Министров Республики Беларусь предложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь в этой области, дает разъяснения по применению указанных технических нормативных правовых актов; рассматривает в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, обращения (предложения, заявления, жалобы) граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц; разрабатывает и реализует предложения по совершенствованию проектной деятельности и проектной документации; разрабатывает в установленном порядке государственные концепции развития архитектуры, градостроительства и строительства, промышленности строительных материалов, инвестиционной деятельности в строительства); 4) организационные функции-полномочия: «организует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует» (содействует подчиненным государственным организациям и хозяйственным обществам в развитии экономических и научно-технических связей с деловыми партнерами других государств; организует создание и ведение государственного градостроительного кадастра Республики Беларусь); 5) контрольные функции-полномочия: «проверяет», «заслушивает», «контролирует» (осуществляет в установленном порядке контроль за финансово-хозяйственной деятельностью подчиненных государственных организаций, принимает меры по обеспечению эффективного использования и сохранности закрепленного за ними государственного имущества; в установленном порядке контроль за соблюдением законодательства, анализирует и обобщает практику применения законодательства в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, промышленности строительных материалов, а также инвестиционной деятельности в строительстве). Каждое полномочие, в свою очередь, может быть дифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно», «совместно», «по согласованию», «предварительно» [23, с. 214].

Данная классификация, несмотря на объёмность и комплексность, не является исчерпывающей. Вероятно, следовало бы включить такие функции органов исполнительной власти, как прогнозирование, планирование, учёт.

Наиболее важным элементом компетенции органа исполнительной власти  называют права и обязанности [14, с. 102]. Полномочия входят в компетенцию в качестве составной части, поскольку компетенция более широкое понятие, чем полномочия. Компетенция предоставляется любому органу, в том числе и органу исполнительной власти для осуществления своих задач и функций. Поэтому составными элементами компетенции являются не задачи и функции, а права и обязанности осуществлять предусмотренные в правовом акте задачи и функции. Поэтому элементом компетенции следует считать право органа решать эти вопросы, дела (например, Минстройархитектуры имеет право в пределах своей компетенции и предоставленных полномочий заключать международные соглашения и договоры в области архитектуры, градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов; получать в установленном порядке от органов управления, всех юридических лиц независимо от их подчиненности и форм собственности информацию, необходимую для осуществления возложенных на него задач и функций), хотя сами данные вопросы, как и формы работы органа не могут быть элементом компетенции [11, с. 239].

Каждая из функций исполнительной власти, её органов даже применительно к одним и тем же управляемым объектам в разной степени нуждается в подкреплении конкретными властными полномочиями[12, с. 247]. Например, чтобы осуществлять прогнозирование каких-либо экономических и социальных процессов, властные полномочия могут и не потребоваться, а чтобы инспектировать работу каких-либо объектов, необходимо, как минимум, обладать правом официальной констатации выявленных недостатков и нарушений, дачи предписаний об их прекращении и устранении.

Поскольку исполнительная власть в известном смысле производна от государственного управления, поэтому оправданным является рассмотрение функций исполнительной власти в определённом «отрыве» от функций государственного управления. Будучи одной из ветвей единой государственной власти, исполнительная власть выполняет также собственные функции, задающие основные направления деятельности её органов. Исполнительная власть гораздо полнее, «реальнее» чем иные ветви власти представляет функциональную направленность государства.

Кроме классификации Ю.А. Тихомирова существуют и другие. Например, Ю.Н. Старилов выделяет следующие основные  функции современной  исполнительной власти: 1) исполнительная (правоприменительная) функция, т.е. функция исполнения Конституции; 2) «правозащитная» функция, т.е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; 3) социально-экономическая функция, т.е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления; 4) функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране; 5) регулирующая функция, в рамках которой осуществляются функции государственного управления: руководство, контроль и т.д.; 6) нормотворческая функция, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов; 7) охранительная (юрисдикционная) функция, т.е. означающая, что органы исполнительной  власти законодательно  наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства [24, с. 195].

К.С. Бельский делит их на два уровня. К первому уровню относит три основные функции исполнительной власти: 1) функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности; 2) регулятивно-управленческая функция по руководству экономикой, финансами, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства; 3) функция обеспечения прав и свобод граждан. Ко второму уровню функций исполнительной власти, имеющих вспомогательный характер, автор относит нормотворческую, оперативно-исполнительную и юрисдикционную функции [1, с. 20]. Подход К.С. Бельского к выделению функций исполнительной власти на два уровня является  оправданным. Однако по мнению В.Н. Дубовицкого, в первый уровень входит только одна функция - исполнительно-распорядительная (управленческая) [8, с. 65]. Она является своего рода главной и отправляющей. К основным (общим) функциям исполнительной власти следует отнести: 1) регулирующую; 2) правоприменительную; 3) нормотворческую; 4) юрисдикционную. Эти функции следуют за главной функцией и обеспечивают её реализацию. Указанные функции находятся в тесной взаимосвязи и содержание одной может перекрывать содержание другой. Представляется, что данная классификация, не претендуя на бесспорность, является наиболее оправданной и полной, она отражает всю сферу действий исполнительной власти.

2. Понятие органа исполнительной власти

Из части 1 статьи 106 Конституции следует, что единственным органом, осуществляющим исполнительную власть в Республике Беларусь, является Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления. Но в статье 107 закреплено положение, что Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, должно отражаться на характере и определении органа исполнительной власти. В современной научной и учебной юридической литературе встречаются различные точки зрения относительно понятия органа исполнительной власти. Например, В.М. Манохин считает, что орган исполнительной власти - это часть государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования [16, с. 67]. Однако данное определение не раскрывает специфических черт органа исполнительной власти, а указывает лишь на признаки, характерные только для органа государства в целом.

Наиболее удачным, на мой взгляд, является определение Б.Н. Габричидзе. Он дает следующее определение органа исполнительной власти. Орган исполнительной власти - это составная часть механизма (системы) исполнительной власти; он действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства, осуществляет деятельность исполнительно-распорядительного характера, обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности [5, с. 373]. В нем наиболее полно раскрыты характерные особенности органов исполнительной власти. Давая характеристику органу исполнительной власти, совершенно верно и обоснованно, привязать его в первую очередь не к органу государственного управления и, соответственно, к государственному управлению, а именно к исполнительной власти и соответственно к органу государства. Однако, утверждение о том, что орган исполнительной власти действует только в сфере данной власти не бесспорно, так как осуществляя административную юрисдикцию орган исполнительной власти в определенной мере «вторгается» в судебную власть.

Представляется, что основными признаками органа исполнительной власти являются следующие:

1) орган государства;

2) составная часть механизма (системы) исполнительной власти;

3) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера;

4) применяет присущие ему формы и методы деятельности совершенно верно и обоснованно[8, c. 93].

 Именно эти четыре признака, по мнению  В. Н. Дубовицкого, и следует выделять. Первых два признака являются определяющими, главными, из которых следуют уже иные признаки. Приведенные признаки позволяют разграничить понятия «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления».

Орган исполнительной власти - это всегда орган государства и орган государственного управления, в то время как не всякий орган государства и орган государственного управления являются органом исполнительной власти. Категории «орган государства» и «орган государственного управления» более широкие, нежели «орган исполнительной власти». Так, к органам государства относятся не только органы исполнительной ветви власти, но и органы законодательной, судебной, контрольной власти. Во-вторых, понятия «орган государства» и «орган государственного управления» также не совпадают, так как не каждый орган государственного управления является органом государства. Например, комитеты, управления, отделы местных органов управления, администрации государственных предприятий, организаций и учреждений, хотя и относятся к органам государственного управления, но не являются органами государства (например, отдел по делам молодёжи районного исполнительного комитета является органом государственного управления, но не является органом государства). И, в-третьих, правовое положение органов исполнительной власти в отличие от органов государственного управления во многом предопределяется тем, что они в своей основе в большей степени становятся органами политического руководства, проводящими государственную политику в определенных сферах и областях.

Итак, органом исполнительной власти является составная часть механизма исполнительной власти; действующая в сфере исполнительной власти; выступающая по поручению и от имени государства; осуществляющая деятельность исполнительно-распорядительного характера; обладающая собственной компетенцией и структурой.

3. Система органов исполнительной власти в Республике Беларусь

3.1 Система и структура органов исполнительной власти

В философских словарях понятие «система» определяется как объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места; как совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство [28, с. 584].

«Структура» - совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих сохранение объекта, обеспечивающих сохранение его основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях; основная характеристика системы, ее постоянный аспект[8, с. 629]. Считаю целесообразным согласиться с мнением В. Н. Дубовицкого, «в данном определении понятия структуры указание на внутренние устойчивые связи и то, что они обеспечивают целостность объекта и своего рода тождественность самому себе, а главное указание на постоянный характер связи системы и структуры не являются совершенно верными. Подобное ограничение излишне, так как в ряде отраслей знания, в том числе и в правоведении, рассматриваются объекты с переменной, нестационарной структурой».

В настоящее время в юридической литературе нет единого понимания терминов «система органов» и «структура органов» [21, с. 132]. По замечанию В.С. Прониной, увлечение некоторых юристов социологией привело к тому, что без учета принципов сложившихся наименований в законодательстве стали использовать понятие «структура органов» и для характеристики природы органов и даже для определения целых систем органов, хотя ранее юристы правильно использовали этот термин для определения внутреннего строения какого-либо органа, при установлении его структурных подразделений и соответственно при определении общего штатного расписания органа [20, с. 32]. Понятие «система органов», с точки зрения юридической, более точное и рассматривается как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законченное целое, либо оно расшифровывается как совокупность частей, связанных общей функцией, а «единая система» предполагает определенную связь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных объектов управления, подведомственных соответствующему центру (министерствам, госкомитетам, ведомствам).