Конституционно-правовой статус Российской Федерации

Некоторые политики предлагают вообще официально постепенно преобразовать Россию в конфедеративное государство. В связи с этим следует обратить внимание на проблему, может ли субъект Федерации обладать государственным суверенитетом. В мировой юридической науке до сих пор сохраняются споры вокруг утверждения Г. Елинека о том, что государства, вошедшие в федерацию, сохраняют определенный объем власти, но утрачивают суверенитет. Большинство зарубежных и российских ученых-юристов отказывается признавать субъектов федерации суверенными государственными образованиями. Одной из причин отрицания суверенитета субъектов федерации является то, что концепция суверенитета таких субъектов всегда была связана с правом выхода (сецессии) из состава федерации. В советской концепции федерализма именно нормы союзной и республиканских конституций о праве выхода считались важнейшим доказательством сохранения ими государственного суверенитета. Однако Конституция РФ 1993 г. не восприняла эту идею, да надо отметить, что право выхода союзных республик в советский период было чисто формальным правом, ибо подобные попытки разными способами подавлялись. Лишь Конституция Тывы предусматривала право на выход из состава РФ путем всенародного референдума, но это противоречило ст. 5 Конституции РФ, и поэтому в мае 2001 г. на референдуме в этой Республике был принят новый текст Конституции, который не содержит данного положения. Конституция РФ 1993 г. изъяла из оборота понятие "суверенные" в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре. Кстати, ни одна в мире федерация не признает какого-либо суверенитета своих субъектов, а законодательство не предусматривает выхода субъекта из состава Федерации. Поэтому речь должна идти о путях сохранения России как единого федеративного государства, а не как союза самостоятельных государств - такие предложения могут привести к распаду России, что мы уже наблюдали на примере СССР. В связи с этим следует прислушаться к точке зрения В.Е. Чиркина, что собственная власть субъекта Федерации является публичной негосударственной властью, но имеющей некоторые политические и государственные элементы. Однако она ограничена самим существованием федеративного государства. Это ограниченная публичная власть15.

СССР и Российская Федерация создавались как федеративные государства для решения национального вопроса, впервые в мировой истории федерации формировались по национальному принципу. Это означало, что субъектами в каждой из них стали национальные государства. Отличие России заключалось в том, что она была построена на автономии, т.е. ее субъектами были автономные государства - автономные республики и другие формы национальной автономной государственности (автономные области и автономные округа). Российская Федерация большинством ученых признавалась федеративным государством, хотя фактически она, также как и СССР, была унитарным государством, подчиненным Центру - Москве.

Лишь после распада СССР, с возникновением России как самостоятельного государства, стали формироваться и реализовываться принципы федерализма. Следует иметь в виду, что только в том случае федерализм как политический правовой принцип достигает цели, когда в основе функционирования составных частей Федерации будет положена идея их самоуправляемости. Распределение государственных полномочий между Центром и субъектами Федерации предполагает точную адекватность компетенции. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов Федерации. Правда, такую модель федерализма следует считать идеальной и поэтому в современный период Российскую Федерацию вряд ли можно отнести к таким моделям - как на законодательном уровне, так и на уровне правоприменения преобладают сегодня элементы централизованного управления Федерацией, ее субъектами со стороны Москвы.

Фактически ликвидация губернаторских выборов, финансовая зависимость большинства субъектов РФ от Центра, перераспределение доходов субъектов РФ по решению Москвы, усиление централизации и ослабление децентрализации правового регулирования постепенно делают наше государство в большей степени унитарным, чем федеративным. По мнению Н.М. Добрынина, у федерального центра властные полномочия (права) в последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) - к нулю. Полномочиями органы власти субъектов наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного - финансового сопровождения16. Усиление вертикали власти свидетельствует об усилении унитаристских тенденций в развитии Российского государства. Так, В.А. Черепанов, исследующий проблемы осуществления государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, утверждает, что последние государственно-правовые реформы направлены на централизацию государственной власти17. Депутат Государственного совета Республики Татарстан М. Галеев правильно считает, что реальный федерализм предполагает взаимную ответственность и центр обязан также отчитываться перед регионами по тем полномочиям, которые регионы делегировали ему. Равно как центр должен контролировать регионы по тем полномочиям, которые есть у них. То есть эффективное федеративное государство невозможно только в условиях вертикали. Федерация - это прежде всего регионы, а не группа чиновников из Москвы - хотя, с другой стороны, излишняя самостоятельность некоторых регионов, особенно отдельных республик, отсутствие контроля за ними со стороны Центра приводят к оформлению и укреплению клановых режимов, использующих этно-демократические идеи. Не случайно некоторые авторы считают, что существование национальных автономий прямо нарушает гражданские права россиян, разрушает единое правовое пространство и лучший вариант - это переход к национально-культурной автономии.

В.Е. Чиркин считает, что структура федерации не должна быть связана с этническим, национальным составом, и при созданием субъектов следует руководствоваться комплексно-территориальным подходом, используя при этом не только этнические, но и исторические, географические и иные наименования для субъектов федерации18.

Вызывает в связи с этим опасения некоторые положения проекта документа, подготовленного возглавляемым В. Яковлевым Министерством регионального развития, - поправок к концепции государственной политики, утвержденной еще в 1996 г. Указом Б.Н. Ельцина. Согласно этому документу традиционная идея единого многонационального общества должна быть дополнена "консолидирующей ролью русского народа". Таким образом, как правильно указывает М. Глобачев, понятие "государствообразующей нации", прежде имевшее хождение лишь в записках частнопрактикующих патриотов, впервые в постсоветской России может обрести и - обретет, скорее всего - совершенно официальную легитимность. Из прочих новаций стоит упомянуть отказ авторов от раздела "Совершенствование федеративных отношений". Магистральная тенденция проекта: никаких суверенитетов по этническому признаку, зато разных виньеток в духе "этнокультурно" социализации можно подбавить и побольше19.

Об укреплении унитаристских тенденций свидетельствует также учреждение федеральных округов, что, во-первых, не предусмотрено Конституцией РФ и, во-вторых, практика действия органов власти округов, прежде всего полномочных представителей, вызывает сомнения в их эффективности. К элементам выстраивания вертикали власти следует отнести и реформирование Совета Федерации. Главы и спикеры регионов перешли в чисто совещательный Государственный совет и Совет законодателей. Появились правовые инструменты, позволяющие Президенту отстранять губернаторов без объяснения причин. Выдвигается в последнее время идея назначения временных финансовых администраций в дотационных регионах, что явно ущемляет права субъектов РФ.

Очень остро стоит вопрос о равноправии, равенстве субъектов РФ. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации - выделяют обычно симметричную и асимметричную федерации. Сторонники симметричной федерации утверждают, что федерация - союз равноправных по конституционному статусу субъектов, поэтому федерация может быть только симметричной. Однако они не считают, что круг предметов ведения и полномочий различных субъектов должен быть одинаков. Получается, что одинаковые по статусу в соответствии с Конституцией РФ субъекты имеют различный объем полномочий, что выглядит явно нелогично.

Сторонники асимметричной федерации полагают, что разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты федерации обладают разными правами. В нашей стране и юридически, и фактически существует асимметричная федерация. Юридически асимметрия выражается в том, что республики действуют, например, на основе собственной конституции, а края и области - на основе уставов, в республиках образуются конституционные суды, а в краях и областях допускается создание уставных судов и т.д. Юридическое неравенство субъектов РФ выражается также в том, что Центр с отдельными субъектами РФ заключил договора о разграничении предметов ведения и полномочий, согласно которым отдельные субъекты РФ получили определенные привилегии, например, Башкортостан, Татарстан и др.

В целях ликвидации юридического и фактического неравенства субъектов РФ необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования отношений между Центром и субъектами РФ на основе договоров и соглашений, необходимо решить вопрос со "сложносоставными" субъектами РФ, т.е. теми, кто включает в себя других субъектов РФ. "Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, - справедливо замечает В.Е. Чиркин, - представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике"20.

В контексте выравнивания правового статуса субъектов РФ некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов до 30 - 50. С моей точки зрения, безусловно, необходимо сократить количество субъектов (такая идея сформулирована и в администрации Президента РФ), но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо.

В связи с этим необходимо согласиться с предложением некоторых ученых разработать модель оптимального государственного устройства с учетом исторических особенностей страны, экономических законов, математической теории оптимизации и др.21

Заключение

Проведенное исследование позволяет нам сделать следующие основные выводы по конституционно-правовому статусу Российской Федерации:

Нормы конституционно-правового статуса Российской Федерации содержатся в Конституции РФ, определяющей правовые основы статуса Федерации и ее субъектов, дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совместную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации.

Однако Конституция РФ рассматривает федерацию в России не только как форму государственного устройства страны, но и как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, установленных в гл. 1. В государственном устройстве Российской Федерации, которое основывается на принципе федерализма, находит одно из проявлений ее демократизм как государства.

Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории Российской Федерации. Суверенитет нации означает ее верховенство и независимость в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, ее свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности.

Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики.

Не обладая классическими признаками федеративного государства, Россия как федерация вызывала немало споров. Но главным аргументом в защиту ее федерального характера служили не те или иные формальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших желание рассматривать свое государство в качестве федеративного.

Сегодня Российская Федерация в большей мере походит на классическое федеративное государство, чем ее предшественница РСФСР. В настоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, в настоящее время не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью:

1. Государственная целостность  Российской Федерации.

2. Единство системы государственной  власти.

3. Разграничение предметов ведения  и полномочий между органами  государственной власти Российской  Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации.

4. Равноправие и самоопределение  народов Российской Федерации.

5. Равноправие субъектов Российской  Федерации во взаимоотношениях  с федеральными органами государственной  власти.

Эти принципы являются исходными началами конституционно-правового статуса не только самой Российской Федерации, но и ее субъектов.

С учетом изложенного можно сказать, что конституционно-правовой статус Российской Федерации - это совокупность прав и обязанностей Российской Федерации  как субъекта конституционно-правовых отношений.

.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. – 26.01.2009. – № 4. Ст. 445.
2. Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ (ред. от 09.02.2009) "О национально-культурной автономии" // СЗ РФ.–17.06.1996. – № 25. Ст.2965.
3. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. - 24.12.2001. – № 52 (1 ч.). Ст. 4916.
4. Брезгулевская Н.В. Федерация и федерализм: виды и модели // Право и политика. – 2008. – № 7.
5. Глобачев М. Фуражка на обритой вертикали // Новое время. – 2009. – № 42.
6. Добрынин Н.М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма // Право и политика. – 2008. – № 1.
7. Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Право и политика. – 2008. – № 3.
8. Левакин И.В. Российская Федерация: проблемы государственного единства. – М., 2007.
9. Михайлов Р.В. Этапы становления новых федеративных отношений в Российской Федерации // Вестник МГУ. Серия "Право". – 2010. – № 1.
10. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. – М., 2009.
11. Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции // Государство и право. – 2010. – № 6.
12. Чиркин В.Е. О публичной власти (постановка проблемы) // Государство и право. – 2009. – № 10.