Нормативные правовые акты

Введение

Будучи важным инструментом установления прочного порядка и организованности, обеспечения и охраны демократии и свободы, регулирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной среды, законодательство объективно необходимо в жизни современного российского общества. Его роль в современных условиях неуклонно повышается, объективно усиливается регулирующее воздействие законодательства на все стороны жизни. Сегодня нужно бояться не переоценки, а недооценки роли закона, игнорирования юридической нормы как важного инструмента развития цивилизации и прогресса. Без повышения роли и авторитета законодательства не может быть создано гражданское общество.

Лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии.

Углубление демократии предполагает четкое и развернутое правовое оформление, обеспечение и охрану ее юридическими средствами, укрепление организованности и ответственности должностных лиц и граждан. Объективная тенденция к расширению народовластия, прав и свобод личности обусловливает потребность в возрастании роли законодательства. Демократии нет и не может быть вне закона, вне ее правового обеспечения и охраны. Вне и независимо от права невозможны жизнь общества, хозяйственные отношения, охрана природы. Наконец, возрастание роли законодательства обусловливается усилением борьбы с преступностью и, в первую очередь, с такими наиболее опасными ее проявлениями, как организованная преступность, терроризм, свойственными не только прошлым годам, но, к сожалению, и современности. Неуклонное соблюдение закона служит основой дисциплины, ответственности, исполнения гражданского долга. В правовом государстве без нормативного урегулирования невозможно решение ни одного государственно-важного вопроса.

Современное российское законодательство находится на переходном этапе его преобразования из инструмента командно-административного установления в средство обеспечения политической и экономической свободы личности, подлинного народовластия. Правообразующей базой обновленного российского законодательства служит Конституция Российской Федерации, которая объединяет и цементирует многоуровневую систему нормативных правовых актов России, определяет пути ее развития.

Становление новой правовой системы протекает довольно сложно и противоречиво в условиях серьезного политического и экономического кризиса и падения жизненного уровня населения. Создание качественно нового законодательства находится в начальной стадии, наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и авторитарного характера, противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

Безусловно, нет необходимости в том, чтобы ныне все изменить в законодательстве, отбросить и забыть всю предшествующую законодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно действовать в новых условиях, юридических установлений. Преемственность — непременное качество правовой системы России. Однако такая преемственность должна иметь аналитически-творческий характер, предполагающий отказ от неоправдавших себя правовых предписаний, узаконивающих командно-административные методы руководства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан.

1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ АКТ КАК ОБЪЕКТ

СИСТЕМАТИЗАЦИИ

Законодательство любого государства это всегда структурно организованный   массив   взаимоувязанных   нормативных   решений, имеющий соответствующие иерархические уровни, части, объединяемыми общими целями, задачами, научными идеями1. Для юриспруденции проблема видов нормативных актов не нова. Ею занимались довольно много и углубленно во все времена.  Все без исключения нормативно - правовые акты являются государственными по своему характеру актами. Они издаются или санкционируются только органами государства, имеют волевой характер. В них содержится и через них преломляется государственная воля. С нарушением велений, содержащихся в нормативно-правовых актах, связывается наступление уголовно – правовых, гражданско-правовых и иных юридических последствий.

В числе нормативно - правовых актов, издаваемых государственными органами, следует назвать законы, указы, постановления правительства, приказы министров, решения и постановления, применяемые местными органами государственной власти и управления.

Система нормативно – правовых актов в каждой стране определятся конституцией, а так же изданными на её основе специальными законами, положениями о тех или иных государственных органах, правительственными постановлениями. Законодательством определяется так же порядок издания, изменения, отмены и дополнения нормативно – правовых актов; указывается, какой орган в соответствии с какой процедурой издаёт тот или иной нормативный акт.  

Нормативные акты обладают рядом характерных признаков, которыми отличаются от всех иных правовых актов, в частности правоприменительных, носящих индивидуально – определённый характер. Эти признаки заключаются в следующем:

- нормативные акты есть результат  правотворческой деятельности компетентных органов государства и должностных лиц, а также уполномоченных на то общественных объединений и организаций;

- они содержат в себе общеобязательные  правила поведения (нормы);

- содержащиеся в них предписания  являются выражением государственной воли;

- применяются и реализуются  в особом процессуальном порядке;

- имеют строго определённую  документальную форму (закон, указ, постановление и т. д.);

- направлены на регулирование  наиболее типичных, массовых отношений, в то время как акты применения норм права касаются в основном лишь конкретных жизненных случаев, ситуаций, обстоятельств;

- рассчитаны на постоянное либо длительное действие, тогда, как применительные акты – на однократную реализацию;

           - нормативные  акты не персонифицированы, адресуются  либо ко всем, либо к неопределённо  большому числу субъектов, а акт  применения правовой нормы имеет  конкретного адресата.

Поэтому нормативно – правовые акты необходимо отличать от индивидуальных правовых актов, которыми источниками права не являются. Индивидуальный правовой акт распространяет своё действие на конкретных субъектов права, которые находятся в сфере правового регулирования. Он рассчитан на одноразовое применение, относится персонально к определённым лицам и прекращает своё действие с реализацией конкретного права или обязанности (например, назначение органом социального обеспечения пенсий конкретному лицу, решения суда о принудительном возвращении долга обязанным лицом).

Индивидуальные правовые акты являются и необходимым средством реализации общих предписаний правовых норм, содержащихся в нормативно – правовых актах. Они имеют обязательный государственный характер, их осуществление обеспечивается компетентными органами государства (судом, мэрией, арбитражем), однако источниками права они не являются, поскольку норм права не содержит. В отличие от правовых норм их предписания относятся к персонифицированным лицам и конкретным жизненным ситуациям.

От нормативно – правового акта, как источника права следует отличать источники правоведения, или источники нашего знания о праве. Мы черпаем сведения о нормах права из различного рода сборников законодательства, из исторических правовых памятников, из произведений профессиональных юристов. Всё это источники нашего познания правовых норм, а не источники права.

Уяснение того, что следует понимать под нормативным правовым актом, представляет собой важный вопрос для исследования многоаспектной проблемы упорядочения действующей правовой системы.

Норма права как регулятор общественных отношений сообщает правовому акту, ее содержащему, государственный характер. Источником нормативного правового акта всегда является власть. Нагляднее всего это проявляется тогда, когда нормативные акты издаются непосредственно государственными органами. Такая ситуация является наиболее типичной и бесспорной. Но государственная природа нормативного акта очевидна и в тех случаях, когда нормативный акт принимается на референдуме (поскольку правом назначения референдума обладают лишь государственные органы), органом местного самоуправления или общественной организацией на основе делегированного им государством права.

Из государственного характера нормативного акта вытекает и такой его признак, как общеобязательность. Это означает, что предписания, принятые от имени государства, признаны им и его институтами и потому обязательны к исполнению всеми субъектами права, которым они адресованы. Государство предусматривает и определенные механизмы защиты установленных в нормативных актах правил. Издание нормативного правового акта от имени государства позволяет говорить об официальном характере такого рода юридического документа. Причем издание нормативных актов допускается только в пределах компетенции правотворческого субъекта, которая определяется, как правило, статутными актами2. Отсюда следует правило об издании нормативных правовых актов лишь в рамках предметов ведения и полномочий правотворческих субъектов и с учетом установленных возможностей издания каждым субъектом тех видов нормативных актов, которые за ними закреплены.

Отмеченные основные свойства нормативного правового акта позволяют дать ему следующее определение: нормативный правовой акт — это выраженное в письменной форме и имеющее официальный характер волеизъявление управомоченного государством субъекта правотворчества, направленное на установление, изменение или отмену норм права3. Правовые акты, обладающие названными признаками4, представляют интерес для систематизации. Систематизация таких актов будет способствовать внесению необходимой упорядоченности правового пространства.

Как уже отмечалось, наиболее обобщенный признак нормы права состоит в количественной неопределенности случаев, на которые она рассчитана. Но есть разновидность предписаний, которые дают (по крайней мере, на первый взгляд) некоторые основания говорить об исчерпанности их потенциала однократным применением. К таким предписаниям относятся, например, предписания, содержащие конкретные поручения субъект права издать какой-то правовой акт (например, поручение министерству или ведомству издать Инструкцию по определенному вопросу). Будет ли акт, содержащий такое предписание, нормативным и подлежащим систематизации?

С нашей точки зрения, ответ должен быть положительным. Такой ответ обусловлен нормативным характером самого предписания-поручения. Вряд ли можно сказать, что поручение какому-то правотворческому субъекту принять конкретную Инструкцию или Правила представляет собой акт однократного действия. Его нормативность сохраняется и тогда, когда поручение реализовано, поскольку само поручение является юридическим основанием не только для первичного издания соответствующих инструкций, правил, положений, но и для последующего изменения, дополнения или даже полного их переиздания. Значит, наличие предписаний-поручений такого рода в правовом акте автоматически сообщают самому акту характер нормативности. А это означает, что такой акт должен быть включен в орбиту систематизации как ее непременный объект.

В некоторых пояснениях относительно своего правового статуса нуждаются и предписания, состоящие в отмене норм права, приостановлении или, наоборот, распространении их действия на более широкий круг общественных отношений. Интересные соображения на этот счет высказаны И. С. Самощенко: «Не сохраняясь позитивно в самом праве, такие нормы постоянно живут в том порядке общественных отношений, который устанавливается с их помощью, т. е. в правопорядке»5. Он, хотя и отмечает однократность действия таких предписаний, но не исключает их нормативной природы.

Акты, содержащие такие специфические предписания, следует признавать нормативными. Но вопрос о том, должны ли они быть объектами систематизации, решается неоднозначно. Если предусматривается полная отмена какого-либо акта, то сам акт об отмене систематизировать нецелесообразно. Но если акт устанавливает отдельные изъятия из действующих правоположений, вполне резонно его помещение в систематизированные документы (собрания, своды, сборники), поскольку он (акт), не отменяя какой-либо правовой институт, вносит лишь отдельные исключения в нормативное регулирование.

В общем массиве действующих предписаний нередко встречаются предписания-разъяснения. В связи с рассматриваемой темой важно определить, какова правовая природа разъяснений. Предписания-разъяснения и содержащие их акты вряд ли можно отнести к разряду нормативных. Такие акты не должны создавать новых оригинальных норм права. Их задача — разъяснить уже существующие с целью преодолеть те затруднения, которые вызваны неясностями в праве и обеспечить единообразное правопонимание и применение разъясняемых норм всеми участниками правоотношений. В свое время еще П. Е. Недбайло назвал данные акты интерпретационными и выделил их в самостоятельную категорию наряду с нормативными и индивидуальными. Из приведенной классификации был сделан практический вывод о том, что для целей систематизации такие акты непригодны. Наше мнение по этому вопросу следующее. Предписания-разъяснения, действительно, не должны представлять собой самостоятельные нормы права. Но поскольку они являются как бы составной частью разъясняемых норм, систематизировать их одновременно с разъясняемой первичной нормой было бы весьма полезно для практики. Особенно это относится к разъяснениям, даваемым высшими судебными инстанциями. В юридической литературе такие акты выделяются в особую систему актов нормативного толкования.