Основні проблеми системи технічного регулювання в Україні

Основні проблеми системи технічного регулювання  в Україні

Українській системі  технічного регулювання бракує ризикорієнтованого підходу. Вона створює для бізнесу  тягар, непорівнянний із його можливими  вигодами для суспільства. Головним недоліком існуючої системи стандартизації та сертифікації є те, що їй властиві риси пострадянської спадщини, притаманні, окрім України, і декільком іншим країнам регіону.

Поточна ситуація в Україні: загальний діагноз

Система технічного регулювання України, так само, як і системи інших країн СНД, побудована на попередній радянській системі, і суттєво відрізняється від того, що розуміють під стандартизацією, сертифікацією або оцінкою відповідності в Європі та у країнах із розви- неною економікою, таких, як країни — члени ОЕСР. Українській системі технічного регулювання бракує ризик-орієнтованого підходу. Вона створює для бізнесу тягар, непорівнянний із його можливими вигодами для суспільства. Головним недоліком існуючої системи стандартизації та сертифікації є те, що їй властиві риси пострадянської спадщини, притаманні, окрім України, і декільком іншим країнам регіону.

1) Стандартизація в Україні не є добровільною процедурою, за допомогою якої виробники можуть забезпечити конкретні властивості процесу або продукції. Вона також не є системою, що базується переважно на потребах та ініціативах виробників і споживачів. На відміну від загальноприйнятої міжнародної практики, в Україні стандартизація є регуляторною процедурою і частиною системи державного регулювання продукції.

• Відповідність стандартам є обов’язковою вимогою практично для всіх видів товарів, але у світовій практиці стандарти використовуються в основному добровільно.

Українські  стандарти — це дуже детально сформульовані технічні вимоги, яким в усіх відношеннях має відповідати продукція. Вони не спрямовані на остаточний результат (гарантування безпечності продукції за конкретних умов її використання). Натомість, стандарти вимагають використання конкретних матеріалів, конкретного дозування тощо і мають на меті забезпечення одноманітності (очевидна ознака спадщини радянської системи).

• Стандарти затверджуються централізованим державним органом — Державним комітетом України з питань технічного регулювання та споживчої політики (далі Держспоживстандарт, або ДССУ). Останніми роками приватному сектору булла дозволена певна участь у розробці й перегляді стандартів, проте вона не дала істотних результатів, на відміну від інших країн, де представники приватного сектора відіграють провідну роль у створенні і вдосконален- ні стандартів. Як наслідок, один і той самий орган відповідає за встановлення стандартів і перевірку до- тримання стандартів (оскільки фактично стандарти є обов’язковими) та видачу сертифікатів на основі цих стандартів (див. нижче). На відміну від світової практики, в Україні розробка стандартів є прерогативою не індустрії, задля підвищення її конкурентоспромож- ності, а держави — для цілей контролю.

2) Сертифікація (оцінка відповідності третьою стороною), так само як і стандартизація, в Україні не є добровільною процедурою, завдяки якій виробники демонструють споживачам безпечність, якість і надійність своєї продукції, послуг, процесів.

• В Україні, навпаки, сертифікація є обов’язковою вимогою для дуже широкого спектра товарів. Це суперечить загальноприйнятій практиці в країнах ЄС і країнах — членах ОЕСР, де обов’язкова сертифікація застосовується лише до об’єктів з найвищим ступенем ризику.

Процедури обов’язкової сертифікації поширюються назначну частку підприємств України, включаючи підприємства з низьким ступенем ризику та сектори, які вже врегульовані іншими механізмами. Так, у сфері харчування (кафе, заклади громадського харчування) кожне четверте підприємство проходило процедури обов’язкової сертифікації.

У 2006 р. загальні витрати українських підприємств  на отримання необхідних сертифікатів (включаючи лабораторну експертизу та інші офіційні документи) сягнули  близько $8000 на підприємство, тобто  майже в 4 рази більше, ніж у середньому (рис. 1). У ЄС цей сектор практично не підлягає обов’язковій стандартизації та сертифікації, проте, так само як і в Україні, підприємства громадського харчування зобов’язані дотримуватися вимог гігієни, санітарії тощо.

Рисунок 1. У 2006 р. кожен четвертий заклад громадського харчування та кожне третє виробниче підприємство України проходили процедуру обов’язкової сертифікації, яка коштувала їм відповідно 3 та 8 тисяч доларів США

 
Джерело: IFC, Дослідження системи  технічного регулювання, 2007

*Загальна сума  витрат, пов’язана із отриманням  сертифікатів, включає вартість  праці, лабораторні аналізи, а  також офіційні та неофіційні  платежі.

Підприємства  повинні продемонструвати державним органам з сертифікації, що їхня продукція відповідає обов’язковим національним стандартам, які, у свою чергу, можуть відповідати чи не відповідати загальноприйнятим міжнародним стандартам або сучасним технічним регламентам. Та фактично переважна більшість українських стандартів не відповідає міжнародним стандартам (ISO) або стандартам ЄС (EN/CENELEC).

• В Україні сертифікація поширюється на кілька сотень видів продукції, включаючи товари з дуже низьким рівнем ризику для споживача і послуги, які не підлягають обов’язковій сертифікації у країнах із розвинутою економікою. Обов’язкова сертифікація в Україні також поширюється на продукти харчування, для яких міжнародна практика передбачає абсолютно інший регуляторний підхід (насправді обов’язкова сертифікація «намертво» зафіксовує рецепт певного продукту харчування, але практично ніяк не забезпечує реальної безпеки споживачів, оскільки не передбачає дієвої, постійно діючої системи моніторингу загроз або механізму їх відстеження). Таким чином, система сертифікації створює значні бар’єри для ведення бізнесу в тих сферах, які несуть дуже низький ризик для суспільства або вже підпадають під інші механізми регулювання. Водночас ця система не адаптована для ефективного регулювання значно небезпечнішої діяльності.

• Сертифікація в Україні, у більшості випадків, однаково обов’язкова для вітчизняних виробників та імпортерів, здебільшого без урахування одержаних ними раніше іноземних сертифікатів відповідності.

• В Україні сертифікація застосовується переважно до кінцевого продукту, а не до процесу виробництва. Це змушує виробників щоразу знову проходити сертифікацію (навіть на виробництві, сертифікованому за ISO-9001), або підтверджувати відповідність кожної партії того самого товару.

3) Всупереч поширеній  у всьому світі практиці, українські  виробники товарів низького і  середнього ступеня ризику все  ще не мають можливості на  базі самооцінки розміщувати  на своїх товарах національний знак відповідності (подібний до знака СЄ, що використовується в ЄС), оскільки відповідне законодавство, хоча й було прийняте, не виконується.

Товари лише можуть отримати замінний знак відповідності (так званий трилисник, схожий за формою з національним знаком відповідності), який надається не за результатами самооцінки та/або самосертифікації (декларації), а лише після проходження процедури офіційної сертифікації у державній системі УкрСЕПРО.

4) Державний  комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики одночасно відповідає за розробку і за затвердження стандартів, за видачу сертифікатів, за проведення перевірок виробників, а також за контроль ринку і захист прав споживачів.

Як приклад  подібної плутанини функцій і  конфлікту інтересів, можна навести  такий факт: лише органам сертифікації, що функціонують у межах системи УкрСЕПРО, дозволяється здійснювати оцінку відповідності (тобто сертифікацію) товарів, що підлягають обов’язковій сертифікації. Відтак, увесь процес (створення переліку товарів, розробка обов’язкових правил їх сертифікації, а також уповноваження — або не уповноваження — конкурентів до виходу на ринок сертифікації) повністю контролюється Держспоживстандартом.

Щоб здійснювати  сертифікацію товарів, що підлягають обов’язковій сертифікації, орган з оцінки відповідності має бути акредитований Національним акредитаційним агентством України (НААУ при Міністерстві економіки) і включений Держспоживстандартом у систему УкрСЕПРО. Не дивно, що переважна більшість сертифікатів у системі УкрСЕПРО видається власними сертифікаційними центрами Держспоживстандарту (створеними на базі його регіональних представництв), а частка приватних центрів сертифікації є дуже незначною. Така плутанина функцій, включаючи поєднання Держспоживстандартом функцій комерційного характеру (сертифікація) з функціями державного контролю (тобто факт, що та сама організація і надає сертифікаційні послуги, і призначає інші органи сертифікації), є джерелом конфлікту інтересів і надмірних повноважень, що не залежать від обставин та дають змогу діяти на власний розсуд. Більше того, багато з цих функцій щодо певних видів продукції дублюються іншими державними органами (СЕС, Державний комітет ветеринарної медицини та ін.). Це знижує ефективність нагляду шляхом створення незрозумілих та суперечливих вимог, є неефективним з точки зору розміщення обмежених державних ресурсів і створює додатковий тягар для підприємців.

Однак ці структурні проблеми не повинні викривляти факту, що Держспоживстандарт має добре розвинену мережу установ по всій Україні, які досить добре обладнані порівняно з багатьма іншими країнами регіону, і часто мають кваліфікований персонал. Наявність великої кількості висококваліфікованих фахівців у Держспоживстандарті є надзвичайно важливим активом для України і ключовим аргументом, що реформи є цілком здійсненними і можуть бути успішно впроваджені.

Однак наразі цей  актив не використовується в ефективний спосіб, щоб підтримати економічний розвиток країни, а існуюча структура повинна бути трансформована таким чином, щоб забезпечити Україні розвиток сучасної системи оцінки відповідності і управління якістю.

У реформованій системі, яка б відповідала міжнародній  практиці, мають бути усунені перешкоди для інновацій та конкуренції, а попит на високоякісні послуги з сертифікації та на консалтинг з питань якості фактично би збільшився. Українські кваліфіковані фахівці були б затребувані, як ніколи. Отже проблема тут не в людях, а у відомствах.

Обґрунтування: чому система  технічного регулювання в Україні  потребує реформування?

1. Існуючий  режим завдає шкоди економічному  потенціалу країни

Україна посідає 78-ме місце у глобальному рейтингу конкурентоспроможності і 139-те — у  рейтингу умов ведення бізнесу («Doing Business», 2008). Такі низькі рейтинги, не в останню чергу, спричинені високою вартістю і складністю вимог системи технічного регулювання, які стримують розвиток бізнесу та економіки в цілому.

Надмірне регулювання  підриває потенційні конкурентні переваги України, пов’язані з вигідним географічним розташуванням, людськими і природними ресурсами, промисловою інфраструктурою тощо.

2. Перешкоди  на шляху впровадження інновацій

Нові технології залишаються незаконними доти, доки не затверджені державними регуляторними органами. Нове обладнання не можна імпортувати, нову продукцію не можна виводити на ринок, якщо вони не відповідають існуючим стандартам, або якщо технічні умови на них не зареєстровані в органах Держспоживстандарту, що потребує багато часу і коштів. Як наслідок, модернізація українських підприємств гальмується, нові технології не впроваджуються, нові споживчі товари з’являються повільно, а замість виробництва інноваційної продукції Україна й досі залишається постачальником сировини і виробником традиційних напівфабрикатів.

3. Система  технічного регулювання в Україні  занадто жорстка складна

Необхідного і  достатнього рівня безпеки продукції  можна досягти без застосування всіх тих обмежень та адміністративних процедур, якими держава наразі регулює виробничу сферу, та з більшим рівнем гнучкості. Більше того, занадто директивні, обов’язкові технічні стандарти насправді завдають шкоди безпеці, стаючи на заваді впровадженню нових і більш безпечних товарів і технологій. Існуюча система сертифікації акцентує увагу на санкціонуванні конкретних зразків продукції, замість того, щоб зосереджувати головну увагу, власне, на виробничому процесі. Як наслідок, гарантія постійної безпеки товарів є дуже слабкою.

Гарантується, радше, відповідність конкретного зразка продукції. Крім того, оскільки занадто  директивні й застарілі вимоги часто  призводять до несумісності з сучасними  технологічними процесами, багато підприємств (якщо вони хочуть залишатися конкурентоспроможними і пропонувати продукцію, яка користується попитом у споживачів) не мають іншого шляху, як вдаватися до «неофіційних засобів», оскільки вони не можуть дотримуватися українських стандартів.

4. Чинна  система державного контролю  неефективна і не гарантує  якості продукції

Переважна частина  порушень, виявлених органами Держспоживстандарту, стосується формальних вимог до документації, а не насправді важливих проблем  — адже регуляторні норми надмірно сконцентровані на дотриманні формальної та процедурної складової.

5. Невідповідність  вітчизняних норм технічного  регулювання міжнародним правилам  і принципам (у тому числі  прийнятим в ЄС і СОТ)

Після приєднання до СОТ українські виробники не тільки не зможуть повністю використовувати переваги міжнародної економічної інтеграції, але й наражатимуться на ризик, оскільки деякі положення системи технічного регулювання суперечать зобов’язанням, взятим на себе Україною. Успішного завершення і впровадження Угоди стосовно вільної торгівлі (УВТ) з ЄС також неможливо буде досягти без реформи системи технічного регулювання в Україні.

6. Неузгодженість  законодавчої бази

Низка законів, прийнятих у період з 2001 по 2005 рр., якими встановлюється добровільність застосування стандартів, суперечить деяким законам та нормам, наприклад декрету Кабінету Міністрів України від 1993 р. «Про стандартизацію та сертифікацію» та Закону України «Про захист прав споживачів», які фактично декларують обов’язковість відповідності національним стандартам будь-якого товару.

7. Чинна  база стандартів в Україні  неефективна і застаріла

Наділивши стандарти  де-факто статусом обов’язкового  документа, держава примушує виробників застосовувати багато застарілих норм: у країні діють 16 765 міждержавних стандартів (ГОСТів), розроблених до 1992 р., 46% з яких були прийняті ще до 1980 р.

1 У цьому звіті  під «технічним регулюванням»  мається на увазі система правового  регулювання відносин у сфері  встановлення, застосування та виконання  обов’язкових вимог до продукції або пов’язаних із цим процесів, систем і послуг, персоналу та органів, а також перевірка їх дотримання шляхом оцінки відповідності та/або ринкового нагляду.

2 ОЕСР – Організація  економічного співробітництва і  розвитку (OECD).

3 Роз’яснення: у цьому звіті головну увагу зосереджено саме на технічному регулюванні, яке регламентує, що можна виробляти і продавати, а НЕ на аспектах маркування та інших вимогах щодо інформування споживачів. Хоча останні згадані питання також є дуже важливими, наразі вони викликають значно менше занепокоєння у підприємців і спричиняють менше проблем щодо гармонізації з міжнародно визнаними підходами. Жоден із висновків цього звіту не повинен розумітися як такий, що стосується вимог до маркування, або як такий, що применшує важливість інформування споживачів. Ці питання заслуговують на окремий аналіз, що наразі не входить до складу та обсягу робіт IFC.

4 Більш детальну  інформацію про риси пострадянського  регулювання, що й досі властиві  українській системі, можна знайти у Додатку 3 «Пострадянська спадщина: незрозумілі функції та правила перешкоджають перетворенню України на державу з сучасною економікою».

5 Детальне роз’яснення  наведене в частині 3 розділу  II цієї брошури і в Додатку  8 «Обов’язкова стандартизація та сертифікація послуг в Україні».

6 Наприклад,  в ЄС обов’язкове регулювання  передбачено, головним чином,  для потенційно небезпечної продукції  на підставі директив Нового  підходу, що мають статус законодавства  Євросоюзу. Директивами передбачено  добровільність застосування гармонізованих стандартів виробниками і встановлено, що у разі використання цих стандартів виробник повинен зазначити, що продукція відповідає необхідним вимогам безпеки. Однак, виробники завжди мають право дотримуватись інших методів виробництва і підтвердження відповідності. У будь-якому разі, суттєві вимоги стосовно безпеки існують лише для деяких видів товарів з високим ступенем ризику.

7 Оскільки економіка СРСР  функціонувала за принципом однієї  великої корпорації, державні стандарти виконували роль внутрішньовиробничих норм, яким мав неухильно відповідати кожен вид продукції, та яких мали дотримуватись виробники. Вочевидь, що така схема є нежиттєздатною за умов ринкової економіки, оскільки вона практично унеможливлює інновації.

8 Варто зазначити, що в Україні також існує добровільна сертифікація, метою якої є підтвердження відповідності, здебільшого, міжнародним стандартам. Хоча в цьому плані існують конкретні аспекти, з огляду на які поточна система добровільної сертифікації не повністю відповідає міжнародній практиці, ми акцентували головну увагу на режимі обов’язкової сертифікації, який є найбільш проблематичним.

9 Наприклад, обов’язковий  контроль безпеки з боку третіх  сторін існує в країнах ЄС  для ліфтів, але не для сотень  компонентів з низьким ступенем ризику, як в Україні (шампуні, мило, дитяче взуття). Масштаби обов’язкової сертифікації в Україні значно ширші, ніж, навіть, обсяг усіх видів технічного регулювання в ЄС (які, здебільшого, не вимагають сертифікації) (див. Додаток 6 «“Мапа” технічного регулювання в Європейському Союзі»). Крім того, оцінка відповідності з боку третьої сторони здійснюється не державою, і не органами, відповідальними за регуляторний нагляд, як це відбувається в Україні (де один і той самий орган видає сертифікати і згодом перевіряє підприємство, відтак поєднуючи комерційну та регуляторну функції).

10 Під «низьким ступенем  ризику» маються на увазі товари, що становлять порівняно невисокий  ризик для здоров’я і безпеки  громадськості та споживачів, тобто  товари, для яких детальне та обов’язкове технічне регулювання є недоцільним, оскільки додаткові витрати на дотримання вимог, передбачених таким регулюванням, не будуть компенсовані співставними вигодами для суспільства. Сектори, що вже регулюються іншим чином, включають, зокрема, сектори, пов’язані з продуктами харчування (харчова промисловість, харчові послуги тощо). Відповідно до міжнародної практики, для цих секторів обов’язкові технічні стандарти (як ті, що превалюють в Україні) не є необхідними або доцільними, тоді як вимоги щодо гігієни та безпеки виробничих процесів дійсно існують. В Україні ці сектори одночасно підпадають під регулювання як органів санітарної та ветеринарної безпеки, які контролюють дотримання правил гігієни та безпеки виробничих процесів, так і органу стандартизації. Відтак, цей сектор потерпає від подвійного регулювання. При цьому очевидних вигод для суспільства не спостерігається, тоді як значні витрати для підприємств є цілком очевидними.

11 Перелік товарів, що  підлягають обов’язковій сертифікації, складається з 34 груп, які включають понад 400 видів товарів (і послуг).

12 Існує багато специфічних  інструментів регулювання імпортних  товарів. Задля деяких із них  Україна приєдналася до міжнародних  угод, спростив- ши у такий спосіб  процедури сертифікації. Тобто, у певних випадках, система технічного регулювання імпортованої продукції є простішою за ту, що застосовується до вітчизняних виробників. Проте цей факт не змінює загальної картини, коли система технічного регулювання є тягарем як для імпортерів, так і для вітчизняних виробників. У межах цього дослідження неможливо розкрити деталі обігу імпортної продукції в Україні, які стануть предметом окремої публікації IFC

13 REACH (Registration, Evaluation and Authorization of Chemicals) — cистема реєстрації, оцінки та дозволу для хімікатів.

14 Дизайн національного  знака відповідності і правила  його використання були затверджені  постановою Кабінету Міністрів  України від 29 листопада 2001 р.  № 1599 (як передбачено Законом  України «Про оцінку відповідності»). Формально ця постанова набрала чинності, але не виконується, оскільки використання цього знака суворо обмежено. Він може використовуватися лише для тих товарів, для яких впроваджено технічні регламенти, які, у свою чергу, так і не були впроваджені. Відтак, цей механізм підтвердження відповідності (що включає і самосертифікацію) фактично не працює в Україні.

15 УкрСЕПРО — створена  Держспоживстандартом України державна  система ртифікації продукції,  яка фактично є монополістом  у проведенні обов`язкової сертифікації продукції (робіт, послуг). Вона також має певну кількість приватних сертифікаційних центрів, уповноважених на здійснення сертифікаційної діяльності Держспоживстандартом.

16 Відповідно до Статуту  Держспоживстандарту, затвердженого  наказом Президента України від 18 березня 2003 р. № 225/2003, а також низки законів  для більш детальної інформації див. Додаток 3 «Пострадянська спадщина: незрозумілі функції та правила перешкоджають перетворенню України на державу з сучасною економікою».

17 Оскільки ДССУ також сам надає послуги з сертифікації, це є прямим конфліктом інтересів. Хоча наявність дворівневої системи є досить поширеною практикою, де перший рівень — це акредитація, а другий рівень — оцінка відповідності товарів, що підпадають під обов’язкові технічні нормативи.

Проте адміністрування другого  рівня (у ЄС — повідомлення), як правило, ніколи не здійснюється установами, безпосередньо  задіяними у наданні комерційних  послуг із сертифікації.

18 Крім того, вимоги Держспоживстандарту  відкрито націлені на гарантування «якості». Насправді, за умов ринкової економіки якість, передусім, забезпечується завдяки належній конкуренції та інформуванню споживачів, а не через централізовано нав’язані «рецепти», які обмежують інновації і саму конкуренцію, що могла б надати споживачам можливість отримати реальний вибір.