Понятие и принципы местного самоуправления в России

 Некоторые  российские  и  зарубежные  исследователи  считают,  что  на  протяжении всего  XX  столетия,  имело  место  постепенное  сокращение  степени  самостоятельности  и  самодостаточности  отдельных  территорий,  что  сделало  их  более  зависимыми  как  от  общенационального  политического  курса,  так  и  от  положения  дел  в  других  обществах.  Возросшая  мобильность  населения,  расширение  сфер  интересов  граждан,  их  социальных  контактов,  бурное  развитие  средств  транспорта,  коммуникации  и  средств  массовой  информации,  особенно  электронных,  способствовали  усилению  в  местных  общинах  общенациональных  начал.7

Но  при  всем  том  на  протяжении  всего  XX  века,  особенно  во  второй  половине,  все  более  отчетливо  проявились  тенденции  к  усилению  роли  и  влияния  тех  сил  и  движений,  которые  выступали  за  федерализацию,  автономизацию  и  децентрализацию  властных  структур,  приведшие  в  конечном  счете  к  усилению  начал  гражданского  общества  за  счет  государственного.  Более  того,  можно  сказать,  что  шел  двуединый  процесс  расширения и  укрепления  общенационального  начала,  с  одной  стороны,  и  возрастания  роли  и  значения  органов  местного  самоуправления, неуклонного  увеличения  объема  их  функций - с  другой.  Иначе  говоря, эти  две  тенденции  являлись  по  сути  двумя  сторонами  одной  и  той  же  медали.

2. Общие характеристики  и основные принципы организации  местного 

самоуправления

Потребности государственного управления делают необходимым разделение территории государства на внутренние территориальные подразделения, которые служат сферой деятельности определенных местных властей8. Административно-территориальное деление конкретной, отдельно взятой страны обусловлено множеством факторов, важнейшими из которых являются географические, демографические, исторические, экономические и социально-политические. В зависимости от государственного устройства административно-территориальное деление устанавливается центральными органами власти в унитарных государствах или субъектами федераций в федеративных государствах. Система административно-территориального деления состоит обычно из нескольких звеньев, которые служат территориальной базой и материальной основой для органов управления на местах. Системы местного управления строятся в соответствии с административно-территориальным делением и принципами, на которых основаны взаимоотношения местных и центральных или региональных органов власти.

Местное управление осуществляется посредством назначаемых государством органов, либо через выборные местные органы, составляющие сердцевину местного самоуправления населения данной административно-территориальной единицы, выступающего в качестве местного сообщества.

В случае прямого государственного правления на местах руководство местными делами сосредотачивается в руках назначаемого представителя центральной власти (или властных структур субъекта федерации). Он и возглавляемый им аппарат образуют местную государственную администрацию. Представитель правительства направляет работу всех административных служб в данной административно-территориальной единице. Такая организация местного управления основана на бюрократическом централизме и строгой иерархии. Она, как правило, свидетельствует о недостаточном развитии демократических начал в жизни общества.

Органы местного самоуправления избираются населением и пользуются определенной самостоятельностью по отношению к центральной власти, не находясь в прямой иерархической подчиненности ей или высшим уровням управления. Система местного самоуправления включает в себя как выборные органы, так и административные службы, находящиеся в ведении мест. Содержание этой администрации оплачивается из местного бюджета9.

Специфика местного самоуправления определяется характером взаимоотношений центральных или региональных и местных органов управления, их структурой и функциям10.

Необходимо подчеркнуть, что для многих государств характерно наличие смешанной системы, соединяющей в себе местное государственное управление и самоуправление, однако в развитых демократических государствах основная тяжесть в решении вопросов ложится именно на органы местного самоуправления.

Итак, местное самоуправление - в РФ - форма осуществления народом своей власти, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Как подчеркивается в Европейской хартии о местном самоуправления, под ним понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»11.

Во всех демократических государствах местное самоуправление рассматривается в качестве важнейшей составной части общественного управления, необходимого дополнения и противовеса управлению из центра, свидетельства демократического здоровья общества. Наличие местных органов власти, обладающих определенной степенью автономии от центра способствует определенной фрагментации государственной власти, является осуществлением на практике принципа разделения властей, отражением существования в обществе плюрализма. Не случайно уничтожение местного самоуправления обычно рассматривается как симптом тоталитаризма. В свое время в Германии именно органы местного самоуправления стали одной из первых жертв нацистского режима.

История местного самоуправления насчитывает многие столетия. Это вполне закономерно, так как, являясь главным механизмом управления людскими поселениями, местное самоуправление всегда играло и будет играть важную роль везде, где плотность населения достигает того уровня, когда возникает необходимость в коллективном действии и регулировании негативных межличностных, межсемейных и межорганизационных внешних проявлений.

Современному уровню развития местного самоуправления в демократических государствах вне зависимости от их национальной специфики присущи следующие общие характеристики:

• демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган;
• статус юридического лица;
• ясно очерченные территориальные границы;
• право установления местных налогов;
• наличие постоянного, достаточно крупного управленческого аппарата, состоящего из местных служащих, входящих в единую систему государственной службы или образующих свою систему:
• многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий12.

Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также актами, принятыми в соответствии с ними.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
• организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;
• взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
• сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
• соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;
• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
• соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;
• законность в организации и осуществлении местного самоуправления;
• гласность при осуществлении местного самоуправления;
• сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;
• наличие государственных гарантий местного самоуправления;
• возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий13.

Таким образом, к основным принципам местного самоуправления относятся: организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и делами государства; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; самостоятельность решения населением всех местных вопросов; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам; ответственность местного самоуправления перед населением.

Следует отметить, что перечень основных принципов этим не ограничивается. Их число, важность, взаимосвязи и взаимообусловленность зависят от особенностей общественного устройства страны и избранной модели местного самоуправления.

Рассмотрим взаимоотношения органов местного самоуправления с центральными и региональными властями. Существует два основных метода, с помощью которых центральное правительство может регулировать деятельность органов местного самоуправления.

Первый - это законодательное регулирование, где вмешательство в детали сведено к минимуму. Это своего рода «дистанционный» контроль. Когда соответствующие законы приняты органы местного самоуправления могут действовать по собственному усмотрению до тех пор, пока они остаются в рамках закона - единственная форма вмешательства центра в этом случае состоит в квази-юридической интерпретации (например, через суды и аудиторов) законности14.

Второй - это административное регулирование, предусматривающее такой порядок взаимоотношений между центром и местами, при котором путем создания правил и инструкций центр детальным образом предписывает органам местного самоуправления тот или иной способ действий15.

При осуществлении такого рода контроля законность действий органов местного самоуправления определяется индивидуальными решениями самих государственных чиновников. Кроме того, при административном регулировании часто необходимо юридически обязывающее предварительное одобрение каких-либо действий, в то время, как при законодательном существует только судебная оценка уже совершенного действия. Административный контроль ни в коей мере не является «дистанционным».

На первый взгляд, самым простым способом контроля центра за деятельностью органов местного самоуправления является назначение соответствующих чиновников из центра, выступающих на местах в роли полномочных представителей государства. Действительно, такой способ используется в ряде стран особенно, когда речь идет о промежуточном уровне местного самоуправления.

Вне зависимости от того, какой тип регулирования - законодательный или административный - превалирует в той или иной стране, универсальным способом влияния центральных правительств на органы местного самоуправления во всех странах является финансовый контроль.

Одной из главных политических проблем, вызывающих необходимость осуществления финансового контроля за органами местного самоуправления, является стоящая практически перед любым центральным правительством проблема выравнивания, т.е. обеспечение более справедливого распределения финансовых ресурсов между различными органами местного самоуправления одного уровня. Центральные правительства оказываются в сложной ситуации: с одной стороны, необходимо обеспечить общий разумный баланс в распределении и качестве общественных услуг, с другой - очевидны существенные различия в финансовых возможностях местных или региональных властей и соответственно их способности обеспечить такие услуги. Если правительство не хочет возвращения к централизованному предоставлению услуг, то высший уровень власти обязан принимать меры для усиления финансового потенциала тех местных и региональных властей, чьи налоговые возможности ниже среднего уровня или потребности в расходах выше среднего.

Другая проблема, которую центральное правительство обычно стремится решить с помощью финансового контроля - это стимулирование органов местного самоуправления на увеличение предоставления гражданам определенного вида услуг.

Трансформация органов местного самоуправления из своего рода поставщиков преимущественно «неличных» услуг, т.е. услуг, предоставляемых всему местному сообществу или отдельным его группам, в агента социального государства, сочетающего неличные и личные услуги, привела к возрастающему интересу и вовлечению центра в дела местного самоуправления. Это связано с тем общепризнанным фактом, что органы местного самоуправления выступают в роли важного партнера государства в предоставлении гражданам социальных услуг, без которых немыслимо само существование социального государства. Поскольку эти услуги, носящие индивидуализированный характер, стали иметь первостепенное значение, т.к. они, с одной стороны, затрагивали наиболее острую проблему стран западной демократии - проблем) социального неравенства, с другой -поглощали быстро возрастающую долю государственной казны, центр почти неизбежно оказался более тесно связанным с тем, что происходило на местах. Действительно, в отличие, скажем, от водоснабжения, канализации, утилизации отходов и содержания дорог -традиционных сфер компетенции органов местного самоуправления, образование и здравоохранение не могут быть полностью (или почти полностью) отданы на откуп местным властям. Важными свидетельствами этого процесса стали поиск большей эффективности, «цены денег», контроль стоимости и политика прямых сокращений субсидий центра16.

Возникшее в результате «новое кооперативное партнерство» между центральными и местными органами власти, однако, породило новую дилемму. Возрастающее вовлечение центра в деятельность местного самоуправления не могло быть адекватным заменителем предоставления услуг самим центром. Без сомнения, существует огромное различие между принятием на себя роли партнера в предоставлении социальных услуг и, скажем, определении начальных банковских ставок или управлением внешнеполитическими инициативами и новыми программами вооружений. Последние действия - от заявления о намерениях до завершения выполнения задания - в значительной степени находятся под прямым контролем самого центра через относительно унифицированную исполнительную иерархию. Таким образом, кто делает, тот и несет ответственность за результат.