Правовое государство

М. Бреджесс и Ф. Грэсс  считают, что термин «федерализм» употребляется  в двух значениях «во-первых, это узкий, исключающий подход, состоящий в том, что федерализм рассматривается с позиции классического определения, в котором говорится о двух уровнях власти, существующих на основе зафиксированного в писанной конституции разграничения полномочий и распределения предметов ведения; во-вторых – более широкий, включающий подход, который является практически всеобъемлющим, так как предполагает рассмотрение федерализма как некой системы взаимоотношений, не ограничиваясь только лишь конституционной и законодательной основой».¹⁶

 А суть этих отношений  заключается в том, что «модель  принятия властных решений по  принципу “сверху вниз”, практически  не учитывающую противоречий  и парадоксов реальной действительности, была с успехом заменена нацеленной  на взаимодействие моделью осуществления  политики по принципу “снизу вверх”».¹⁷

Весьма важным является определение  соотношения понятий «федерация»  и «федерализм». Данная проблема ещё  не получила полного и системного исследования, существуют лишь некоторые  подходы, обозначающие данную проблему. С точки зрения Л. Карапетяна, «Федерация – это тип реальной государственной организации, соответствующей всем принципам федерализма, и является воплощением его философии. Другими словами, “федерализм” содержит теорию определенной формы государственного устройства, а “федерация” – реальный институциональный механизм ее организации и функционирования».¹⁸

Таким образом, данный подход обосновывает теоретический характер федерализма и прикладной характер федерации. Иной взгляд на данную проблему Н. Глазуновой. Она считает, что «федерализм как принцип стал этимологической основой для производного от него и более узкого по смыслу понятия – “федеративное государство”. Подобная теория исходит из явного приоритета принципа федерализма над федерацией как формы государственно-территориального устройства. Мы считаем, что федерация – это одна из форм государственно-территориального устройства, а федерализм – это один из принципов организации  и деятельности органов государственной власти в федеративном государстве, который предполагает, прежде всего – разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и субъектов федерации.

Таким образом, можно сделать  следующие выводы:

1. Проблема адекватного  определения сущности дефиниции  «федерация» и «федерализм» – это непростая, но одновременно объективно необходимая для решения задача. В научной литературе не было и нет единых подходов к определению федерации и федерализма.

2.Наиболее адекватным  является  определение федеративного  государства через его признаки.

Под федерацией следует понимать сложное государство, административно-территориальные единицы которого являются субъектами федерации, в рамках данного государства существует двойная система законодательства органов государственной власти, двухканальная система налогов и осуществляется разграничение  компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации.

3. Весьма интересной является  проблема разграничения понятий  «федерация» и «федерализм». Данный  вопрос ещё не разработан в  достаточной степени в научной  литературе. Мы считаем, что федерация  – это одна из форм государственно-территориального  устройства, а федерализм – это один из принципов организации  и деятельности органов государственной власти в федеративном государстве.

1.2.Принципы построения  федераций.

Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного  устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значимость и  неизменность при существовании  действующей Конституции РФ. Большинство  из закрепленных принципов лежат  в основе конституционно-правового  статуса Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет следующие принципы федеративного  устройства России:

Государственная целостность. Данный принцип означает, в частности, единство территории РФ, распространение  суверенитета РФ на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т. п.

Единство системы государственной  власти. Это единство проявляется  в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в  институциональной организации  власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной  власти и т. д.

Равноправие и самоопределение  народов в Российской Федерации  и вытекающее отсюда равноправие  субъектов РФ. Употребляемый в  ч. З ст.5 Конституции РФ термин «народы» может трактоваться в двух значениях: во-первых, как представители определенной этнической группы, проживающие в  различных составных частях России (чеченский народ, татарский народ, народы финно-угорской группы, белорусская  диаспора, азербайджанская диаспора, немцы, караимы и т. п.); во-вторых, как все население, проживающее  на определенной территории без этнической, национальной окраски (народ Дагестана, народ Самарской области, жители Москвы и т. п.). В любом случае принцип самоопределения народов  не может трактоваться как право  выхода какой-либо территории из состава  РФ: Конституция прямо говорит  о самоопределении народов в  Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта РФ, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом  РФ или разъединиться на несколько  территорий, создать национально-культурную автономию и т. п., но, во-первых, в  существующих границах РФ и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический  строй, идеологические, духовные основы и т. д.). Принципиальной новеллой российского  конституционализма является положение  о том, что все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юридическим статусом.

Разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов  РФ (между федеральными и региональными  органами государственной власти). Мера разделения власти между центром  и составными частями государства, как отмечалось, является одним из основных признаков федеративного  устройства. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского  федерализма, и его необходимо рассмотреть  более подробно.

Когда идет речь о разграничении  властных полномочий между федеральным  центром и составными частями  государства, употребляются термины  «разграничение предметов ведения» и «разграничение полномочий (компетенции)». Иногда эти понятия употребляются  как тождественные, что является не вполне точным. Под предметами ведения (Российской Федерации, ее субъектов, совместного  ведения, муниципальных образований) понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти (органы местного самоуправления) осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями – права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он наделен для реализации задач  и функций по предметам соответствующего ведения. Компетенция же – это  совокупность всех властных полномочий органа государственной власти (органа местного самоуправления) по соответствующему предмету ведения. Полномочия, как и  компетенция, – это свойство, присущее только государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу.

Основополагающие принципы разграничения властных полномочий между федеральным центром и  субъектами РФ закреплены в Конституции  РФ, а детализация содержится в  Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп.

Разграничение предметов  ведения и властных полномочий возможно двумя основными способами: нормативным (конституционным, уставным, законодательным) и договорным. При этом договорный способ разграничения не противопоставляется  конституционному, он не является «неконституционным»  и должен применяться только в  рамках действующей Конституции  РФ. Различие между данными способами  заключается лишь в том, что при  нормативном способе властные полномочия закрепляются за соответствующим субъектом  непосредственно в нормативном  акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта РФ, федеральном или региональном законе), а при договорном – в  договоре (соглашении). Возможно применение какого-либо одного из указанных способов, а также их сочетания.

Конституция РФ, исходя из наиболее распространенного в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет:

предметы исключительного  ведения Российской Федерации;

предметы совместного  ведения (сфера так называемой совпадающей, конкурирующей компетенции);

предметы собственного ведения  субъектов РФ.

Перечень предметов ведения  Российской Федерации определен  в ст. 71 Конституции РФ как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному  толкованию. Базовый критерий отнесения  перечня вопросов к ведению Российской Федерации (как и в большинстве  федеративных государств) – закрепление  за ней прав, в совокупности обеспечивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав и свобод человека и  гражданина и единую государственную  политику. Перечень предметов совместного  ведения, так же как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является по Конституции РФ закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения  Российской Федерации и совместного  ведения, как правило, воспроизводится  в конституциях и уставах субъектов  РФ. Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Конституции четко  не определяются, Конституция РФ закрепляет лишь отдельные сферы правового  регулирования субъектов РФ: установление системы органов государственной  власти (ч. 2 ст. 11,ч. 1 ст. 77), принятие конституций, уставов (ч. 1, 2 ст. 66), установление государственных  языков республик (ч. 2 ст. 68) и др. Поэтому  по остаточному принципу сюда относятся  все те вопросы, которые не вошли  в первые две сферы (ст. 73 Конституции  РФ), а это значит, что сфера  правового регулирования субъектов  РФ достаточно широка.

Конституция РФ закрепляет и иерархию нормативных актов  Российской Федерации и субъектов  РФ: по предметам совместного ведения  верховенство имеет федеральный  закон, а по предметам ведения  субъектов РФ приоритет перед  федеральными законами имеют нормативно-правовые акты субъектов РФ (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции  РФ). Приоритет федеральных актов  в сфере исключительного ведения  РФ очевиден, поскольку в этой сфере  региональные акты, по общему правилу, издаваться не должны (ч. 1 ст. 76). Следует  иметь в виду, что по предметам  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут  приниматься не только федеральные  законы (такой вывод может возникнуть исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и федеральные  нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы Президента РФ, постановления  Правительства РФ, ведомственные  акты). Правовую позицию по данному  вопросу высказал Конституционный  Суд РФ в Постановлениях от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности  Лесного кодекса Российской Федерации» и от 27.01.1999 № 1-П «По делу о толковании статей 71 (пункт „г“), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации».

Соотношение федерального и  регионального законодательства по предметам совместного ведения  в ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься  как федеральные законы и иные федеральные правовые акты, так и  законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Однако последние  должны приниматься в соответствии с федеральными законами, в случае же противоречия между федеральным  законом и нормативно-правовым актом  субъекта РФ действует федеральный  закон.

Отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов  не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом РФ. Однако возможность опережающего правового  регулирования в субъекте РФ весьма ограничена. Во-первых, конституционное  предписание о необходимости  соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному закону предполагает в том числе  и приведение правового акта субъекта РФ в соответствие с федеральным  законом, принятым позднее. Во-вторых, Федеральный закон «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» после  внесения изменений и дополнений 4 июля 2003 г. содержит закрытый перечень полномочий органов государственной  власти субъектов по предметам совместного  ведения, которые они могут осуществлять самостоятельно.

Договорный способ разграничения  властных полномочий по вертикали в  федеративном государстве следует  рассматривать как вспомогательный, так как во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения  и полномочия должны быть разграничены нормативно.

В конце 1990-х гг. в России «парад суверенитетов» перерос в  «парад заключения договоров», для  субъектов РФ стало «непрестижным» не заключить договор с центром. Договорный процесс в этот период справедливо вызывал неоднозначную  оценку и тревогу, так как нормы  заключаемых договоров вторгались в сферу федерального конституционного и законодательного регулирования, стала фактически утверждаться договорная модель Российской Федерации («договорное  право»). К весне 1999 г. было заключено  уже 42 договора с органами государственной  власти 46 субъектов РФ и более 250 конкретных соглашений к ним. Субъекты РФ, заключившие договоры, занимали большую часть территории страны, в них проживало более 50 % населения, было сосредоточено свыше 60 % экономического потенциала России. При этом большинство  из подписанных в это время  договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов  РФ изменяли схему разграничения  предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленную  в Конституции РФ.