Программа реформирования органов государственного управления п.А. Столыпина

Последние в его жизни  проекты реформ были связаны с  укреплением финансов за счет увеличения прямых и особенно косвенных налогов, повышения акциза на спиртные напитки, введения прогрессивного налога и налога с оборота. Впервые Столыпин поставил вопрос о реформировании промышленности - иностранные займы предполагалось использовать только на исследование недр земли, строительство железных дорог и особенно дорог с твердым  покрытием. Предусматривалось создание семи новых министерств.

Одним из важнейших направлений  реформ для Столыпина была реформа  государственного управления на уровне губернии, уезда и волости. Петр Аркадьевич лично разрабатывал план этой реформы, и она наглядно характеризует  его как государственного деятеля, хотя и не была реализована.

Столыпин понимал, что  государственная машина Российской империи не готова к решению задач, которые ставило время. Остатки  феодальной системы противоречили  новым реалиям, а революция 1905 г. подорвала связи между центром  и провинцией. Вертикаль власти фактически отсутствовала, ниже губернатора государственные  учреждения не были объединены, действовал архаичный институт предводителей дворянства (кроме губерний, где их назначали).

Губернаторы не контролировали местные подразделения Министерства финансов (казенная палата, акцизная палата), учреждения Госбанка, жандармерию. Губернатор мог вызывать чиновников, проводить  расследования и информировать  соответствующего министра, но на этом его власть кончалась. Он был представителем центральной власти без четких полномочий и действовал в основном по линии  МВД, но также был занят многими  бюрократическими функциями, председательствовал  в большом числе губернских учреждений.

С другой стороны, у губернатора  было право вето на назначения, переводы и повышения в должности провинциальных чиновников любых ведомств. У него было право утверждения официальных  лиц дворянских организаций, членов земских управ и муниципальных  дум, городских глав. Причем эти решения  нельзя было обжаловать, и единственная причина, которую ему достаточно было указать, была неблагонадежность. Также у губернатора был контроль над полицией, большие полномочия в чрезвычайных ситуациях.

Никаких квалификационных требований к губернаторам не существовало, они  выдвигались в своей массе  из петербургской бюрократии, не знали  своих регионов и не обладали нужными  навыками.

Основным органом центрального правительства на местах было губернское правление, которое на практике находилось под контролем МВД и губернатора и было неэффективно. В правление входили вицегубернатор, советники, медицинский и тюремный инспекторы, инженер, архитектор и другие чиновники, назначаемые МВД. Много важных вопросов социальной и экономической жизни проходило по другим ведомствам и не подпадало под власть губернской палаты.

С другой стороны, все важные вопросы входили в компетенцию  губернатора, причем список мог произвольно  расширяться, и лишь второстепенные вопросы решала губернская палата. Таким образом, никто не имел полной картины дел в губернии, никто не контролировал ситуацию в полном смысле слова. Такая система не могла быть эффективной.

Ключевым вопросом был  статус губернатора. Старый закон гласил, что губернаторы, как непосредственные начальники губерний и суть первые в оных блюстители прав самодержавия, получают указания от царя и Сената и представляют рапорты только им. Но постепенно росло число губерний и местных учреждений, изменялись экономика и общество, и губернаторы  фактически становились представителями  министра внутренних дел. Однако доклады  и отчеты формально представлялись непосредственно императору, то есть была возможность прямого обращения  к царю и теоретически оппозиции министру.

Новая формула закона должна была закрепить фактическое положение  дел и официально делала губернатора  первым в губернии чиновником. Губернатор должен был назначаться царем  по предложению министра внутренних дел после одобрения Советом  министров.

Все общие приказы центральной  власти должны были доводиться через  губернатора, он надзирал за почти всеми  департаментами, кроме юридических  служб, государственного контроля и  высших учебных заведений. Проектом за губернатором сохранялось право  вето на назначения, давалась власть в  землеустройстве и просвещении, поручался контроль над сбором налогов, он становился начальником над всеми  видами полиции и отвечал за правопорядок.

Закон оставлял губернатору  широкие права в местном самоуправлении, право посещать и выступать на заседаниях, давать рекомендации министру внутренних дел о финансировании органов самоуправления.

Вместо губернской палаты предполагалось создание Совета для  объединения всех ведомств и усиления связи с самоуправлением. В него должны были входить губернатор, его  два заместителя (по общим вопросам и по проблемам полиции), высшие лица всех ведомств в губернии, предводитель дворянства, председатель земской управы, городской голова столицы губернии, представители губернского земства  и Городской думы.

Для облегчения поиска профессиональных и достойных чиновников предполагалось существенное повышение зарплаты и  введение требования высшего образования  для всех начальников.

Однако проект П. Столыпина  встретил сильную оппозицию ряда министров, в частности В. Н. Коковцова, который не хотел укрепления власти МВД и протестовал против увеличения расходов. Министры видели в плане простое усиление роли МВД и торпедировали проект.

Поэтому было предложено ограничить власть губернатора в отношении  ведомств общими вопросами, а также  ограничить получение им информации. Министры потребовали убрать право министра внутренних дел отменять обязательные приказы губернатора и провинциального Совета это можно было сделать только через соответствующие министерства и Сенат. В случае болезни губернатора заменять его должен был председатель казенной палаты, а не вицегубернатор по общим вопросам. Предлагалось ограничить права наказывать чиновников, назначенных правительством, хотя министр юстиции Щегловитов и требовал убрать судебный иммунитет высших чиновников в губерниях. Оппозиция министров фактически нейтрализовала реформу.

При этом вся власть должна быть сведена в руки губернатора  как "агента правительства", а  не как представителя верховной власти. Многие противники П. Столыпина стали использовать тот аргумент, что он пытается ограничить власть царя.

На уровне уезда Столыпиным также предполагалось объединение  многочисленных учреждений (присутствий) в одно целое под властью начальника уезда, назначаемого министром внутренних дел. Этот начальник должен был заменить предводителя дворянства, в большинстве  губерний избираемого дворянамиземлевладельцами.

Ранее уездное Дворянское собрание и его предводитель играли ведущую роль в делах уездов, причем предводитель не подчинялся губернатору. Центральное правительство не имело  в уезде единого представителя  кроме уездного исправника (главы  полиции), здесь было такое же дублирование функций учреждений, как и на уровне губернии. На уровне волости власть была в руках земских начальников, которые обычно избирались из местных дворян и имели все административные и судебные права.

П. Столыпин предложил отменить классовый характер администрации  на уровне уездаволости, ввести единого представителя центральной власти и межминистерский совет на уровне уезда во главе с уездным начальником. Как и губернский начальник, уездный начальник должен был наблюдать за всеми учреждениями в регионе. В уездный совет должны были войти представители министерств в уезде, руководители уездного земства и муниципальных дум, предводитель дворянства. Совет должен был заменить все комитеты по разным вопросам (призыв в армию, полиция, землеустройство).

Уездные предводители дворянства превращались в представителей своего класса с ограниченными функциями (надзор за школами, председательство в уездном земстве и землеустроительной комиссии). Понижение роли уездных  предводителей дворянства встретило  сопротивление. Министры считали, что  надо назначать их же и уездными начальниками. Понятно, что это предложение  вызвало и резкую оппозицию со стороны объединенного дворянства. С момента освобождения крестьян дворянство постепенно утрачивало свою роль, но продолжало бороться за устаревшие привилегии.

Столыпинская реформа уничтожала и земских начальников, вместо которых вводились участковые начальники, которые должны были наблюдать за всеми действиями волостного и поселкового земства. Эти предложения также встретили сопротивление министров. Все хотели ограничения роли уездных начальников, которые не должны были вмешиваться в местные дела министерств. Большое внимание Столыпин уделял проблемам местного самоуправления, считал необходимым расширять права земств, часто встречался с земскими деятелями, хотя и имел проблемы в Саратове с земской оппозицией. В 1907 г. П. Столыпин представил Совету министров проект преобразования губернских и уездных земств и муниципальных дум. Существо проекта сводилось к следующему:

1) ослабление ограничений  финансовых прав земств и дум;

2) создание внеклассового  земства на уровне волости;

3) интеграция местных  учреждений самоуправления и  исполнительных органов в форме  губернских и уездных советов;

4) активизация работы  Совета по делам местного хозяйства.

Кроме того, отменялся закон, по которому губернатор утверждал земских  служащих и имел право их увольнять, сокращался список вопросов, которые  должны были утверждаться исполнительной властью (за ней оставлялось только утверждение председателей управ  и дум).

Предполагалась и некоторая  демократизация выборов, в частности  сокращение имущественного ценза наполовину, а налоговых квалификаций для  бизнеса на 1 %. Разрешалось голосовать высшему классу нанимателей квартир, восстанавливались права евреев участвовать в выборах муниципальных  дум и занимать административные посты. Для крупных землевладельцев  предполагался автоматический статус членов земства.

В разработке национальной политики Столыпин не показал должной  гибкости и деликатности, придерживаясь  принципа "не утеснения, не угнетения  нерусских народностей, а охранения  прав коренного русского населения", который на деле часто оказывался приоритетом интересов русских  вне зависимости от места их жительства.

3. Признание невозможности реформ

Поворотными пунктами столыпинской эры стали его поражения в борьбе за законодательство по реформам системы управления и по правам "меньшинств". Поражения были нанесены правительству правой оппозицией, которая отнеслась к реформе местных органов управления с открытой враждебностью. В начале 1907 г. делегаты третьего съезда Объединенного дворянства и многие члены Государственного совета заявили свою оппозиционность и представили последовательную аргументацию против этих проектов. К 1908 г. на правом политическом фланге вполне сложилась коалиция ненавистников Столыпина. В нее входили влиятельные группировки внутри Государственного совета и Объединенного дворянства, а также высшие иерархи православной церкви, многие высокопоставленные чиновники, которые ощущали себя не у дел в свете новых политических экспериментов, плюс большая часть "камарильи" в союзе с крайне правыми политиками Думы и некоторыми близкими к ним журналистами. Двусмысленность положения премьер-министра, который должен был действовать как слуга царя, как чиновник и как парламентский политик одновременно, была использована в полной мере. Избранная тактика нападок на Столыпина была направлена на то, чтобы лишить его поддержки царя утверждением, будто премьер-министр вступил в союз с консервативной Думой против враждебной ей оппозиции сверхконсервативных и истинно верноподданных реакционеров  другими словами, поставил себя в оппозицию монарху. В то же время предпринимались шаги для того, чтобы разрушить негласный союз Столыпина с октябристским большинством в Третьей Думе, с тем чтобы сделать его правительство беспомощным во всех звеньях политической жизни официальной России.

Несмотря на шум и ярость столыпинских усилий, он постепенно терял позиции и отступал под нажимом правого крыла. Его авторитет и положение зависели от царя, который, уже после гибели Столыпина в беседе с Коковцовым о функциях премьер-министра в России, так помянул покойного премьера: "Не следуйте примеру Петра Аркадьевича, который как то старался все меня заслонять". Царь охотно верил нашептываниям, что Столыпин не предпринимал необходимых шагов для защиты прерогатив короны; он снова и снова критиковал Столыпина и отвергал законы, принятые правительством, таким образом давая понять, кто настоящий хозяин.

Столыпин защищался и  словесными доказательствами, и административными  методами, и с помощью прессы. Ему удавалось держаться ценой, которую так суммировал один из его  ближайших помощников: "К концу  дня он растворялся в компромиссах".

Переломный момент наступил в 1909 г., когда Столыпин подал прошение об отставке после того, как его  обвинили в отсутствии должного рвения в защите авторитета царя. Царь не принял отставки, однако слабое место Столыпина  было обнаружено. Он попытался умиротворить своих критиков справа и царский  двор путем переноса акцента в  собственных заявлениях и новых  законодательных предложениях на русификацию "окраин"  пробуя разыграть националистическую карту. Однако Столыпин так и не обрел вновь доверия правых кругов, и прохождение других его законопроектов не облегчилось. При растущей поддержке со стороны родственников царя, его друзей и сановников из ближайшего царского окружения травля Столыпина продолжалась, в то время как многие из тех депутатов Думы, кто относился к нему с уважением, находили все более сложным продолжать поддерживать премьер-министра в его "поправении".

Врагам Столыпина в конце концов удалось нанести ему жестокий удар в марте 1911 г. по вопросу законодательства о создании земств в западных губерниях России. К середине 1911 г. его политическая смерть близилась, и он сам осознавал это. Его устранение с политической арены стало лишь вопросом времени, и даже способ осуществления был уже, по-видимому, выбран царским окружением  решено было сделать Столыпина наместником Кавказа, что удалило бы его на "почетную должность" от Санкт-Петербурга и реальной политики.

Столыпин был убит в  сентябре 1911 г. двойным агентом Д.Багровым, человеком, который был одновременно сотрудником охранки и членом анархистского движения.

4, Заключение

Реформы Столыпина были нацелены на то, чтобы положить начало культурной революции в российской деревне, которая привела бы в движение население, изменила его установки, стимулировала частную и общественную предприимчивость и приблизила бы Россию к западной модели.