Система законодательства: понятие и виды

Совокупность правовых норм признается отраслью законодательства по мере осуществления кодификации. Обоснование новой отрасли, отыскание ее предмета и метода – задача науки, а переход от научных рекомендаций к реализации, проведение кодификации – удел практики.

Правовая система России с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная система кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы законодательства страны. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи - совершенствовать и содержание, и форму законодательства. В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика - это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пустоты, пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким темам, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет, а кроме этого, возникает больше возможностей для создания пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.

В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества. Не следует растаскивать наше законодательное хозяйство по отдельным кускам, мельчить нормативные акты. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов и противоречивости регулирования - это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укрупненным блокам регулирования. Следует сочетать отраслевую и комплексную кодификацию, отдавая предпочтение первой

2.2. Инкорпорация

Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.

Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации - сохранение неизменным содержания нормативного регулирования - отличает ее от кодификации и консолидации.

Инкорпорация представляет собой объединения в сборнике или собрание действующих нормативно – правовых актов в определённом порядке (алфавитном, хронологическом, предметном и т.д.) без изменения содержания.

Внешняя форма нормативного акта в процессе инкорпорации меняться может и даже должна. Нельзя, например, поместить в собрание действующих актов текст нормы без внесения в него изменений, последовавших после ее издания. Нельзя не исключить из нее пункты, имевшие временные действия или потерявшие силу вследствие иных причин, и т.д.

В результате инкорпорации производится внешняя обработка действующего законодательства:

1. При внешней обработке нормативно – правовые акты располагаются в определённом порядке: алфавитном, хронологическом или предметном, то есть достигается их внешняя упорядоченность.

2. Содержание нормативно – правовых  актов, включаемых в инкорпоративные сборники или собрания законодательства, по существу не изменяются.

Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.

Официальная инкорпорация - утверждение собраний нормативных актов органами их издавшими (например, собрание законов, издаваемые парламентами). Официальные инкорпорации – это упорядочение правовых норм путём издания компетентными органами сборников действующих нормативно - правовых актов. По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно – правовых актов в обработанном и упорядоченном виде. Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный в 80-х гг. Свод законов РСФСР.

Официозная инкорпорация - это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х гг., “Бюллетень нормативных актов” министерств и ведомств Российской Федерации, издаваемый Министерством юстиции Российской Федерации

Неофициальная инкорпорация - производимая любыми лицами или организациями без специальных полномочий (например, издание нормативных актов университетами в учебных целях)6, то есть неофициальная инкорпорация – это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами без специальных на то полномочий правотворческих органов. Собрание законодательства, предоставляемых правотворческим органом, и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические.

Хронологическая инкорпорация – это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно – правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу.

Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих нормативно – правовых актов по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности. В систематических собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные, самые принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы.

При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный методы, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке.

Очевидно, что систематические собрания более удачны для эффективной выдачи информации для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических собраний, как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нормативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу.

Отличие кодификации от инкорпорации состоит в следующем. Инкорпорация – достаточно поверхностная, внешняя систематизация. При ней нормативные акты просто собираются в сборники, содержание актов не меняется, исключаются явные противоречия и вносятся уже принятые изменения. Инкорпорация преследует, прежде всего, цель обеспечить пользование законодательством. Кодификация означает содержательную систематизацию. При кодификации акты подвергаются существенным изменениям, они сводятся в единый блок, в котором устраняются противоречия и несогласованность. При необходимости восполняются пробелы в регулировании, устаревшие акты заменяются новыми. Кодификация, в отличие от инкорпорации, всегда осуществляется государственными органами. Кодификация всегда представляет собой существенный шаг вперед в развитии законодательства.

2.3. Консолидация

Консолидация – это такая форма систематизации, при происходит объеденение нескольких нормативно – правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единой свободный нормативно – правовой акт без изменения содержания.

Особенности консолидации состоит в том, что она содержит в себе некоторые черты кодификации и инкорпорации. По форме систематизации нормативно – правовых актов консолидация в большей мере примыкает к систематической инкорпорации. Она используется там, где отсутствует необходимость или возможность кодификации. В этих случаях консолидация выступает, как эффективное средство для объединения однородного нормативного материала, сокращение числа актов и улучшения формы правового регулирования.

В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта.

Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, чтобы использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).

Работу по созданию качественно новой правовой системы России, существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности нормативных актов по одному вопросу. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была актуальна и ранее. Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т. д. Весьма актуальна такая задача и ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых "лоскутных" актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные неотделимые их части.

Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании укрупненных актов по определенным вопросам.

Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства.

§ 3. Становление и развитие системы российского законодательства

3.1. Исторический аспект в становлении  системы законодательства

Термин «закон – это совокупность правовых норм », употребленный в общепринятом на сегодняшний день смысле, впервые встречается на Руси в тексте русско-греческого договора 911 г., который приводится в Ипатьевской летописи. В заключительной части этого договора говорится о том, что представители князя Олега клянутся перед византийским царем «по закону и по покону» своего народа[1]. Вероятно, что под «законом русским» здесь подразумеваются правовые нормы, сложившиеся в народном быту и которые являлись частью народной традиции, т.е. «нормы действовавшего в русском обществе устного обычного права»[2].

Таким образом, можно с большой долей уверенности предполагать, что одним из основных источников права в Московском государстве выступал обычай. По словам В.И. Сергеевича, «и в Москве обычай продолжает действовать, не только сохраняя то, что прежде сложилось, но и являясь творческой силой, которая созидает вновь нормы права... Еще в XVI в. великие князья московские находят нужным оправдывать свои распоряжения ссылкой на старину. Ясно, что еще нет сознания о том, что воля их, как субъекта верховной власти, творит право»[3].

Судебник 1497 г. ознаменовал своим появлением начало нового этапа в истории русского права и юриспруденции. Он создавался в качестве юридического сборника для всей Руси. Его содержание было составлено, во-первых, из материалов предшествовавшего законодательства: уставных грамот, Псковской судной грамоты, Русской Правды, во-вторых, из новых норм. С.В. Юшков насчитал в Судебнике 1497 г. «40 статей, т. е. около 3/5 всего состава Судебника, не стоящих ни в какой связи с дошедшими до нас памятниками[4]. Кроме того, источниками Судебника 1497 г. стали обычное право русского общества и судебная практика. Очевидно, создание такого юридического сборника предполагало дальнейшее развитие практических навыков компиляции (преобразования) законодательного материала, способов его группировки, приемов модификации правовых норм, переработки их с целью приспособления к изменившимся социально-экономическим и политическим условиям. Вместе с тем решение данной задачи требовало совершенствования навыков правотворчества, умения формулировать новые правовые нормы. «Судебник был не только простой сводкой старого материала, - отмечал С. В. Юшков, - он был сборником, в котором уже с достаточной определенностью были провозглашены новые правовые принципы в Московском государстве»[5].