Становление и развитие законодательных органов власти в РФ

  Дискуссия по поводу представительной природы законодательной власти и как следствие, депутатской ответственности, продолжается до сих пор. Хотя с момента появления новой избирательной системы прошло уже ни одно десятилетие. Есть еще один момент, вызывающий вопросы в научных кругах. Это вопрос о полномочиях Президента, которые закреплены в Конституции, но по содержанию они находятся за рамками разделения властей. Хотя Президент опирается на исполнительную власть, по сути, он оказывается над всеми тремя ветвями власти, единолично являясь гарантом Конституции.  Однако говорить о полном превосходстве исполнительной и президентской власти над законодательной нельзя, так как в Основном Законе зафиксированы такие положения для парламентариев, как согласование с ними основных  кадровых назначений в государстве,  законы, принятые ими верховенствуют над президентскими указами, они осуществляют контроль за бюджетом и пр.

Укрепление вертикали  власти, предпринятое президентом В.В.Путиным коснулось и порядка формирования верхней палаты Федерального Собрания РФ. И здесь сегодня можно констатировать определенный перекос в пользу исполнительной ветви власти. Если сначала в составе Совета Федераций от каждого региона были его глава и глава законодательного органа, которые оба проходили через выборную процедуру, и по сути были ставленниками народа, то сегодня в Совет Федерации главы исполнительной и законодательной властей просто назначают своих представителей. Порой туда попадают просто нужные люди, способные лоббировать интересы региональных лидеров. Более того распространяется практика договоренностей и «покупки» кресел в Совете Федераций. Прискорбно, что порой туда «ссылают» неугодных оппозиционеров и почетных пенсионеров, которые отработали свой срок на территории.

Парламентарии  должны быть истинными избранниками народа, они получают право защиты этого народа  в рамках их законодательной деятельности. Но это и подвергается сегодня большому сомнению, как со стороны избирателей, так и со стороны научного сообщества, занимающегося вопросами изучения особенностей парламентаризма в нашей стране. Еще К. П. Победоносцев, один из виднейших государственных деятелей второй половины XIX в., принципиальный противник теории парламентаризма, писал, что «итоги выборов, как способа отбора лучших представителей народа, никаким образом не отражают волю избирателей».¹⁸

 К сожалению, сегодня некоторые новоявленные кандидаты в парламентарии называют свой народ исключительно электоратом и проявляют интерес к нему в строго обозначенные рамки предвыборных кампаний. Многие голосуют  за того или иного кандидата, ориентируясь только на ту информацию, которая получена ими в этот период. При этом  качество и количество этой информации целиком и полностью зависит от толщины кошелька кандидата. А потом избиратели годами не видят своего избранника, наблюдая за его действием или бездействием только на экранах ТВ. И даже здесь частота появления того или иного депутата на голубом экране зависит от его собственной ресурсности и от связей в СМИ. Политические решения, к великому сожалению, тоже в большинстве своем завязаны на личный интерес и защиту корпоративных интересов. Таким образом, мысли К.П. Победоносцева об отрицательной сути парламентаризма, к сожалению, являются актуальными и сегодня.

Трудно не согласиться и с исследователем М. Афанасьевым, утверждающим, что «наименее представленными в законодательных органах субъектов оказались структуры, не входящие во власть и крупный бизнес: различного рода общественные ассоциации, институты науки, образования, культуры, информации».¹⁹ И хотя сегодня эта тенденция несколько меняется, и в списках депутатов ГосДумы мы видим не только представителей крупного бизнеса и деловых кругов, но и актеров, спортсменов, учителей и врачей. Однако, их представительство ничтожно мало по сравнению с корпоративным бизнес-истеблишментом. Таким образом, если законотворческую деятельность народных избранников ставить под сомнение, наверное, не стоит, то их представительная функция явно девальвирована.

Однако исключить Государственную Думу из структуры госвласти невозможно, поскольку лишь ее наличие позволяет реализовать в стране принцип разделения властей. Дума выполняет главенствующую роль в законодательном процессе, являясь основным законодательным органом. При этом и Президент страны, и сенаторы имеют право отклонить законы, которые она принимает. И если решение Совета Федераций она еще может преодолеть в случае голосования за него квалифицированного большинства, то в «битве» с вето, наложенным Президентом, ей необходимо консолидация с сенаторским корпусом по тому же принципу большинства. «Единственным исключением являются федеральные конституционные законы, лишь они не могут быть отклонены Президентом».²⁰

И  в самой  законодательной деятельности депутатов имеются явные перекосы. Одним из основных показателем активной работы депутата в Думе является количество вносимых ими на рассмотрение законопроектов. Частная инициатива не наказуема, и народные избранники порой за численные показатели вносят Думу малозначительные частные предложения. Это перегружает работу Думы, потому что рассматривать надо все, и опасность выплеснуть из ванной вместе с водой и ребенка, тоже остается. Поэтому порой за частным пропадает общезначимое, государственное. А попытки многих ретивых депутатов следовать за политическим ветром, ориентируясь на сиюминутную конъюнктуру, лишает ГосДуму элементарной дееспособности. 

Еще одна важная  функция Думы, контрольная, тоже, увы, часто сводится к элементарным отпискам со стороны исполнительной власти. Депутатские запросы остаются либо без внимания, либо проходят такую длительную процедуру бюрократического ответа, что к моменту его получения, становятся уже просто неактуальными. Только от уровня равнозначности разделения властей зависят в РФ истинные адекватные полномочия Государственной Думы. А в Основном Законе закреплена еще и президентская  ветвь власти. «В руках Президента находятся самые эффективные механизмы “сдержек и противовесов”. Президент оказывает реальное влияние на курс законотворчества Государственной Думы через ежегодные послания Федеральному Собранию и через свою многочисленную администрацию (Аппарат администрации Президента; Главное Государственно-правовое управление; Управление по вопросам внутренней политики). Президент имеет полномочия издавать указы законодательного характера, при этом не определены границы такого нормотворчества.  Президент назначает выборы в Государственную Думу, а также может распустить ее в определенных ситуациях».²¹

С Правительством у Государственной Думы отношения тоже складывались не просто, потому что Дума, не имея полного права влияния на формирование Правительства, очень ограничена в своем воздействии на исполнительную власть. Поэтому взаимодействие исполнительной и законодательной властей раньше было противоречивым. Правительство и Государственная Дума воспринимали друг друга скорее как конкуренты, чем как партнеры. Однако, с того момента, как главенствующей фракцией в Думе является «Единая Россия»,  стало ясно,  что законодательная и исполнительная власть будут жить душа в душу. А все вынесенные в информационное поле конфликты будут либо надуманными, либо срежиссированными сверху. И подобный расклад приводит к тому, что исполнительная власть просто оказывает влияние, а порой и давление  на механизм рассмотрения законопроектов в ГосДуме. Безусловно, не дело, когда парламентарии поглощены внутренней борьбой за власть, однако не на много лучше депутат, покорно принимающий все, что творит исполнительная власть.

2.2. Взаимодействие верхней и нижней палат Федерального Собрания Российской Федерации: некоторые принципы и проблемы.

В Российской Федерации придается  большое значение правомочности  и правомерности законов. В этой связи отношения между верхней и нижней палатами Федерального Собрания РФ  должны быть отрегулированы соответствующим образом. Только это может обеспечить высокое качество российских законов и российского законодательства в целом.

Только согласованная  работа депутатов и сенаторов  приводит к принятию закона, важного  для страны и общества. При этом у ГосДумы и СовФеда только свои, особенные функции и возможности. «Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой ФС РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности».²²

В Конституции РФ прописано, что Государственная Дума рассматривает законопроект на первом этапе и принимает по нему решение, в то же время  при непосредственном участии Совета Федерации. Он получает принятый Думой закон и обязан его рассмотреть. В свою очередь Дума должна получить согласие СовФеда  на принятие закона или на преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. Таким образом, право «первой ночи» в соответствии с мировой практикой принадлежит народно избранной нижней палате.

Обе палаты наделены полной самостоятельностью, которая сводится к тому, что каждая из них может  единолично реализовать свои полномочия. Совместные заседания палат, которые практиковались вплоть до 1993 года, канули в Лету. Со временем стало ясно, что «подобной практикой затушевывалась специфика палат и ограничивалась активность депутатов, что естественным образом мешало обстоятельному изучению, глубокой проработке принимаемых законодательных решений».²³

В недавнем прошлом  нижняя палата, получив несогласие верхней, вправе была его преодолеть. Она  просто принимала закон повторно. Однако в этом случае была  неясной  сила влияния СовФеда на принимаемые законы. Практически верхняя палата просто одобряла или не одобряла готовое решение. В связи с этой двойственной ситуацией регламент ГосДумы был благосклонно изменен в пользу расширения полномочий Совета Федерации, прописав процедуру согласования законопроектов еще на этапе обсуждения. «Регламентом предусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможность верхней палаты вносить текстуальные изменения непосредственно в законопроект.²⁴

Сегодня палаты организуют различные совместные мероприятия, круглые столы, конференции, парламентские  слушания, обсуждая самые острые  и насущные правовые  и концептуальные вопросы. На эти мероприятия приглашаются ученые, практики, эксперты-политологи. Часто в процессе споров и дискуссий  рождаются истины, способные помочь в преодолении будущих спорных  вопросов и коллизий.

В настоящий момент получила распространение практика одновременной  работы двух палат над одним и  тем же законопроектом. «Так, в соответствии со ст. 27 Регламента Совета Федерации комитеты Совета Федерации уполномочены рассматривать внесенные в Государственную Думу законопроекты, направлять по согласованию с комитетами Государственной Думы своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах нижней палаты. Комитеты Государственной Думы в силу ст. 31 указанного документа также могут принять участие в работе соответствующего комитета, комиссии Совета Федерации».²⁵

Многие неточности и противоречия сегодня снимаются уже на уровне комитетов обеих палат. Это значительно  облегчает работу законодателей, снимает разногласия между законотворцами,  повышает коэффициент эффективности их деятельности.

В практике работы палат  сегодня  и создание согласительных комиссий в случаях, когда разногласия  не могут быть преодолены. При этом инициировать работу комиссий, приняв соответствующее решение,  может  как Госдума, так и СовФед. Новое положение Регламента, которое регулирует порядок привлечения  СовФеда к работе в согласительной комиссии, ставит своей целью улучшение сбалансированности и координации обеих палат по конкретному законопроекту. В таком случае закон выражает консолидированную волю обеих сторон.

 В соответствии с  Конституции РФ в ведении Совета Федерации находятся также вопросы, касаемые законодательной инициативы. Верхняя палата это право может реализовать только в случае поддержки большинства сенаторов. Таким образом, повышается степень их  ответственности за озвученное решение.

Представители Совета Федерации  участвуют в законодательном  процессе, обеспечивая своеобразный контроль в момент их рассмотрения Государственной Думой. Представители СовФеда имеют право на разъяснительную работу, направленную на обоснование необходимости принятия их проекта. Они также отстаивают позиции верхней палаты Федерального Собрания, стремятся эффективно   сотрудничать с депутатами ГосДумы, принимать более продуманные законы в интересах населения страны.

Заключение

Умом Россию не понять,

Аршином общим не измерить:

У ней особенная стать –

 В Россию можно только верить.

Известное стихотворение Тютчева можно в полной мере отнести и к такому явлению как российский парламент. Его появление на политической авансцене страны не было подготовлено ни историческими реалиями, ни опытом приобретения и использования либеральных ценностей, ни социально-экономической ситуацией. Народ должен был просто принять на веру тот факт, что отныне он имеет право выбирать тех, кто будет вершить его судьбу и судьбы страны. Именно выбирать, а не с готовностью аплодировать тем, кого кто-то предложил и выбрал за него. Встроить идеи парламентаризма в отсутствующую систему социальных отношений, готовых ее принять, было чрезвычайно сложно. Этим обусловлен и тот факт, что в Конституции России размыто и неточно прописаны полномочия парламента, не четко сформулирован статус Президента и такое понятие как президентская ветвь власти. Более того, требуют постоянной доработки вопросы, касающиеся взаимодействия и разграничения полномочий и функции верхней и нижней палат парламента. Ни в одной из стран Западной Европы этот процесс не мог быть столь перманентно меняющимся. Однако,   условиях социальной нестабильности общества, превалирования интересов бизнес-элит, отсутствия гражданского общества как института социализации населения, слабости любых других политических партий при доминировании одной, низком уровне правовой культуры россиян и явно выраженной «социальной аномии» невозможно сформировать высокоуровневый цивилизованный по европейским меркам парламент. Он может быть только нашим, исконно русским, в который надо «просто верить». Собственно говоря, это и происходит в новой России.

Но несмотря ни на что  парламентаризм в России - явление живое и развивающееся. Надо отдать должное нашим ученым и практикам, а также многим законодателям из числа депутатов и сенаторов, которые стараются мыслить и действовать прогрессивно, меняя не только форму, но и содержание законодательной ветви власти. Пока, к сожалению,  принцип разделения властей и создание системы сдержек и противовесов находятся в стадии формирования, а за деятельностью депутатов и сенаторов внимательно наблюдают, а чаще всего ее направляют и контролируют представители органов исполнительной власти. Более того в силу сложившейся экономической и политической ситуации наши парламентарии в большей степени остаются законодателями, нежели выполняют представительскую функцию. Воля и интересы всего народа России, увы, но  пока остается  в основе своей лишь волей и интересами политической и экономической элиты страны. Все проблемы такой демократической системы, как парламентаризм, тоже должны решаться системно. А для этого должен созреть не только народ, принимающий на себя ответственность за тех, кого он выбирает в «судьи», но и те, кто берет на себя право судить. Очень хочется верить, что такое время в России настанет.