Федеративное государство представляет
собой добровольное объединение нескольких
ранее самостоятельных государственных
образований в одно союзное государство.
Это сложное государство, составные части
которого (штаты, земли, провинции и др.)
являются субъектами федерации и обладают
государственным суверенитетом, осуществляемым
при сохранении целостности государства.
Федерация - это устойчивый союз государств,
самостоятельных в пределах распределенных
между ними и центром компетенций, имеющих
собственные законодательные, исполнительные
и судебные органы и, как правило, конституцию,
а часто и двойное гражданство.
По своему замыслу федеральный
принцип государственного устройства
призван обеспечить свободное объединение
и равноправное взаимодействие общностей,
обладающих значительными этническими,
историко-культурными, религиозными, лингвистическими
и другими особенностями; создать оптимальные
возможности для выражения региональных
и других интересов меньшинств, для постепенной
подготовки оппозиции к выполнению общесоюзных
правительственных функций; приблизить
власть и управление к гражданам.
Федерация строится на основе
распределения функций между ee субъектами
и центром, зафиксированного в союзной
конституции, которая может быть изменена
только с согласия субъектов федерации.
При этом одна часть вопросов является
исключительной компетенцией союзных
органов, другая — субъектов федерации,
третья — совместной компетенцией союза
и его членов.
Федеративную форму государственного
устройства называют «сложной», поскольку
федерация представляет собой союзное
государство, части которого обладают
признаками государственности. Как отмечают
многие ученые правоведы, федеративное
государственное устройство является
уникальным, так как, во-первых, оно неоднородно,
во-вторых, разнообразно. Несмотря на разнообразие
и неоднородность федеративного устройства
в разных странах можно, тем не менее, выделить
наиболее общие черты, характерные для
большинства из них:
- территория федерации состоит
из территорий ее отдельных субъектов:
штатов, кантонов, земель, республик и
т.п.;
- верховная законодательная,
исполнительная и судебная власть принадлежит
федеральным государственным органам.
Компетенция между федерацией и ее субъектами
разграничивается союзной (федеральной)
конституцией;
- субъекты федерации обладают
правом принятия собственной конституции,
которая не может противоречить федеральной,
имеют свои высшие законодательные, исполнительные
и судебные органы;
- существует единое союзное
гражданство и гражданство федеральных
единиц;
- основная общегосударственная
деятельность осуществляется союзными
государственными органами, которые официально
представляют федерацию в межгосударственных
отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и
др.)
- одна из палат парламента представляет
интересы субъектов федерации
как правило, субъекты федерации
лишены права сецессии, т.е. не могут в
одностороннем порядке выйти
из федерации.5
Федерации образуются либо
в результате договора между независимыми
государствами, осознавшими необходимость
государственного объединения
для совместной реализации своих общих
интересов и превращающимися в субъекты
федерации, либо вследствие присоединения
к государству территорий с сохранением
их определенной государственной обособленности,
либо в результате возрастания степени
автономии территориальных единиц высшего
уровня и приобретения ими государство-подобных
черт .
Государственные образования,
входящие в состав федерации, считаются
субъектами федерации. Этим подчеркивается
производность суверенитета федерации
от суверенитетов государственных образований.
Это верно лишь отчасти. Формирование
федеративного государства можно представить
в виде логической схемы суммирования
суверенитетов, которые субъекты добровольно
передали «центру». Однако, суверенитет
в государстве неделим, т.е. он не может
быть одновременно и у «центра» и у частей
государства. Таким образом, если составные
части передали свой суверенитет «центру»,
то у передавших его больше нет. Поэтому
в федеративном государстве на всей его
территории действуют федеральные законы.6
Федеративная форма государственного
устройства является ещё более
многоликой, чем унитарная. Каждая федерация
обладает уникальными,
специфическими особенностями. И все же
можно при этом выделить черты,
характеризующие все федеративные государства.
Так, в отличие от унитарного
государства федеративное в
политико-административном отношении
не представляет собой единого
целого. Оно состоит из территорий субъектов
федерации и является союзным
государством. Государственные образования,
входящие в состав
федеративного государства, могут не являться
государствами в собственном
смысле слова, поскольку они не обладают
полным суверенитетом, т. е.
самостоятельностью и независимостью
по всем вопросам внутренней и
внешней политической жизни. Степень суверенности
может быть разной.
Однако выделяется круг вопросов, которые
не могут быть решены без
участия центральной власти. Но, во всяком
случае, субъекты федерации
наряду с хозяйственной и социально-культурной
самостоятельностью
приобретают и определённую политическую
самостоятельность, и это их
отличает от административно-территориальных
образований унитарного
государства.
В федерации существует два
уровня государственного аппарата:
федеральный, союзный и республиканский
(уровень штата, кантона, земли и
т. д.). На высшем уровне федеративный характер
государства выражается в
создании двухпалатного союзного парламента,
одна из палат которого
отражает интересы субъектов федерации
(верхняя). При её формировании
используется принцип равного представительства
вне зависимости от
численности населения.
Другая палата формируется
для выражения интересов
всего населения государства, всех его
регионов. В федерации может также
существовать государственный аппарат
и на местном уровне.
Одним из формальных признаков
федерации является наличие двойного
гражданства. Каждый гражданин считается
гражданином федерации и гражданином
соответствующего государственного образования.
И это закрепляется конституциями государств.
Это означает, что объём прав и свобод
у каждого гражданина, независимо от того,
на территории какого
субъекта федерации он проживает, один
и тот же.
В федеративном государстве
функционирует правовая система, построенная
на принципе централизации, единства.
Но субъекты федерации могут создавать
и свою правовую систему. Чаще всего, хотя
и не всегда, им
предоставляется право принятия собственной
конституции. Однако всегда
при этом устанавливается принцип субординации,
иерархии законов,
согласно которому конституции субъектов
федерации должны полностью
соответствовать союзной конституции
и ей не противоречить, а
республиканские законы не должны противоречить
федеральным законам. Этот принцип должен
соблюдаться и тогда, когда в отдельных
государственных образованиях сохраняются
конституции, принятые ими до вступления
в федерацию. Они должны приводиться в
соответствие с союзной конституцией.
Это же правило касается и всех других
нормативных актов, прежде всего законов.
Принцип верховенства общефедерального
закона над законами субъектов федерации
является всеобщим и необходимым для всех
видов федераций.
Таким образом, в пределах федерации
действуют федеральные (общесоюзные, общереспубликанские,
общеземельные и т. п.) законы, а также соответствующие
им законы субъектов федерации. Действие
последних, как правило, распространяется
лишь на территорию соответствующего
субъекта.
Кроме того, федеральные законодательные
органы могут принимать законы специально
для определённых членов федерации и устанавливать
им особый правовой статус.
Субъект федерации обладает
правом иметь собственную судебную систему.
Конституция определяет порядок организации,
процедуры и предмет деятельности судебных
и других правоохранительных органов,
устанавливая как бы образец для построения
судебной системы в субъектах федерации.
Высшая судебная инстанция
федерации, как правило, не рассматривает
жалобы на решения судов субъектов федерации
или рассматривает, но в
крайне ограниченных и специально установленных
случаях.
В федерации используется двухканальная
система налогов: федеральные и налоги
субъекта федерации. Как правило, собранные
налоги поступают в общефедеральную казну
и затем уже часть их (посредством бюджета)
передается для использования субъектам
федерации. Иной порядок может существенно
подрывать федеративную природу государства,
угрожать его целостности. При этом, разумеется,
собственные доходы государственных образований
(республик) крайне ограничены и субъекты
федерации нуждаются в получении субсидий
и дотаций от союзного государства.
Финансовая зависимость является
одним из важных дополнений к тому конституционному
механизму, с помощью которого центральная
власть подчиняет и контролирует субъекты
федерации.
Главным вопросом любой федерации
является разграничение компетенции между
союзом и субъектами федерации. От решения
этого вопроса зависит юридическое положение
государственных образований и характер
тех отношений, которые складываются между
федерацией и её членами.
Как правило, эти отношения
в самом основном определяются конституцией
федерации или федеративными договорами.
Поэтому в федерации реализуется либо
конституционный, либо договорно-конституционный
принцип.7
Практика федеративных государств
показывает, что вопрос полномочий федеральных
и местных органов решается на основе
трех принципов:
- принцип исключительной компетенции
федерации, т. е. определения
предметов ведения, по которым
только она может принимать решения,
издавать нормативные акты.
Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;
- принцип совместной компетенции,
т. е. установления одного и того же
перечня предметов ведения
как федерации, так и субъектов федерации.
При совместной компетенции федеральные
органы государственной власти
по согласованию с органами власти субъектов федерации
решают те вопросы, которые входят в предмет их
ведения. Инициатива может исходить как
от федеральных органов, так и
от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;
- принцип трёх сфер полномочий
предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий, а также
полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.
Следует обратить внимание,
что в практике некоторых федеративных
государств (например, России) появился
и такой способ распределения
компетенции между союзным государством
и входящими в него субъектами
федерации, как взаимное делегирование
полномочий.
Это делегирование как бы снимает
вопрос о жёсткой подчиненности субъекта
федерации центру, свидетельствует о добровольности
распределения компетенции. Формула о
делегировании полномочий сопровождается
появлением в практике федерализма понятия
и статуса ассоциированного члена, т. е.
субъекта федерации, отличающегося по
своему статусу от других субъектов федерации
прежде всего большой самостоятельностью,
добровольной делегированностью полномочий,
а не их централизованным распределением.
Вместе с тем иногда статус
ассоциированного члена федерации используется
и для юридического прикрытия намерения
субъекта федерации выйти из состава федерации.
В связи с этим появились понятия
об асимметричной федерации – разные
политико-правовые отношения между федерацией
в целом и её отдельными
субъектами, «жёсткой» или «мягкой» федерации.
Иными словами, современная практика федерализма,
обогащённая разным опытом самоопределения
народов после распада СССР, дала новые
формы федеративной государственности.8
Но для функционирования федерации
в её новых формах должно быть
осуществлено чёткое распределение полномочий
между федерацией и её
субъектами, установление и закрепление
компетенции в договорных основах
федерации. Иначе под угрозой оказывается
целостность и единство
государства.
Одним из сложных вопросов федерации
является вопрос о праве наций на самоопределение
и выходе из состава федерации. Разумеется,
вступление в федерацию должно быть делом
добровольным. Но может ли на основе этого
принципа осуществляться выход из её состава?
Анализ конституций
существовавших федераций показывает,
что выход из состава федерации
нигде не закрепляется в конституции.
Исключением был бывший СССР, в
Конституции которого такое право было
предоставлено. Однако это право
было декларативным. Действительно, отношения
между субъектами федерации являются
очень тесными, имеет место кооперация
хозяйственных связей, допускается перелив
финансовых средств одного субъекта федерации
другому путем предоставления ему субсидий,
дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление
субъекта федерации по вопросу о его выходе
не может устроить всех других членов
федерации, поскольку при этом возможно
нарушение их интересов и причинение им
ущерба. В этом процессе необходимо дополнить
волеизъявление субъекта федерации, поставившего
вопрос о выходе из нее, согласием или
утверждением со стороны федерации в целом.
Иными словами, принцип права наций на
самоопределение не должен вести к нарушению
целостности государства. На такой подход
нацеливает и утверждение приоритета
прав человека над правами наций, народов,
переосмысление принципа права наций
на самоопределение.
Федерации делятся на два вида:
национально-государственные и
административно-территориальные.
В основе национально-государственной
федерации лежат национальные факторы,
и поэтому она имеет место в многонациональном
государстве. Для такой федерации характерными
являются республики, входящие в федерацию,
автономные формы государственности и
т. д., могут иметь место и культурные автономии.