Унитарное государство

Среди основных «ослабляющих» централизованное государственное устройство факторов можно выделить:

• разные истории, культуры, языки, религии, менталитет;
• ощущение регионами (частями) невыгодности объединения по экономическим причинам;
• насильственное присоединение в прошлом каких-то частей унитарного государства;
• недовольство населения уровнем жизни;
• низкую политическую культуру населения.

Государство считается унитарным (слитным, простым), если большинство частей этого государства не имеют статуса государственного образования. В составе унитарного государства могут находиться отдельные автономные национально-государственные образования, имеющие ряд атрибутов собственной государственности ( Республика Крым в составе унитарной Украины). Как правило, в унитарном государстве есть только одна конституция, одно гражданство, она система высших органов власти. Составные части унитарного государства чаще всего имеют статус единиц административно-территориального деления; они управляются на основе законов принимаемых центральными органами; их территория может быть изменена простым общегосударственным законом без согласия местных органов и местного населения.

2.1 Понятие и виды унитарного  государства

Унитарное государство может быть простым и сложным. Простые унитарные государства состоят только из административно-территориальных единиц и (или) муниципальных образований; сложные – имеют в своем составе те или иные формы национально-территориальной автономии (КНР, Великобритания, Филиппины, Дания, Франция).

Но даже в простых унитарных государствах административно-территориальное деление строится по различным принципам и включает неодинаковое число ступеней и звеньев иногда с различным правовым статусом. Это во многом зависит от размеров территории, численности населения и его размещения. В небольших, по размерам территории, странах существует двухзвенное, в более крупных – трех- и даже четырехзвенное административно-территориальное деление. Оптимальным признается двух- или трехзвенное деление. Обычно территория всего государства делится на такие крупные единицы, как области, провинции, губернаторства и т.д. Они, в свою очередь, подразделяются на районы, уезды, округа. Низовыми единицами выступают коммуны, общины и др. Решение этого вопроса зависит от конкретных условий страны, в том числе и от субъективного фактора в лице ее политического руководства. Так, в небольшой по размерам Албании «при социализме» было четырехзвенное деление, а в соседней Болгарии,  значительно ее превосходящей по территории, - только две. Существуют небольшие государства, которые не имеют административного деления территории. ( Бахрейн, Мальта, Аруба, Науру и Тувалу). Здесь высшие органы государственной власти одновременно осуществляют и местное управление.5

Территориальное устройство сложных унитарных государств может принципиально различаться в зависимости от формы автономии, количества автономных образований и статуса автономных единиц.

Также унитарные государства можно подразделить на централизованные, децентрализованные и на относительно централизованные (Франция) – управление в региональных единицах осуществляется как назначаемыми чиновниками, так и выборными органами.

Централизованные – управление в региональных единицах осуществляется назначаемыми сверху чиновниками, т.е. подчинение региональных органов центру осуществляется при посредстве должностных лиц, назначаемых из центра (Нидерланды, Узбекистан).

Децентрализованные – на всех уровнях административно-территориального деления есть выборные органы, т.е. такие, где региональные органы формируются независимо от центральных, поэтому юридически отношения между ними строятся на началах децентрализации (Великобритания, Новая Зеландия, Япония, Испания, Италия).6

Унитарное государство характеризуется следующими признаками.

1. Унитарное государство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют руководство соответствующими местными органами. На территории унитарного государства действует одна конституция, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.
2. Составные части унитарного государства ( области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности.  В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.
3. Унитарное государство, населенное небольшими по численности национальностями, широко допускает национальную и законодательную автономию.
4. Все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.
5. Унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.
6. В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним в ряде стран имеются административно-территориальные единицы как общего типа, где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют специализированные государственные органы (судебные округа).

Современные черты унитарного государства.

В результате исторической эволюции сложились современные унитарные государства. Каждое из них в государственно-территориальном устройстве имеет свои особенные черты, но все они обладают единством следующих признаков:

1. Отсутствие в составе государства территорий, обладающих государственностью, суверенитетом. В унитарных государствах только один субъект обладает государственностью - само государство. Оно является единым политическим центом общества, только ему присущ государственный суверенитет.
2. Действие единой системы высших государственных органов. В унитарных государствах высшими органами государственной власти являются только центральные политические учреждения: глава государства, правительство, парламент, верховные судебные инстанции. Представительство же и административные учреждения территорий не относятся к числу высших государственных органов.
3. В унитарном государстве действует единая система законодательства. Только акты центральных органов власти имеют ранг закона – акта высшей юридической силы. Этот принцип не исключает права местных органов осуществлять правовое регулирование по вопросам, имеющим локальное значение. Вместе с тем их акты являются подзаконными, издаются в пределах компетенции, установленной государством, и не могут противоречить законам.
4. Унитарная форма государства ограничивает права территорий и их органов преимущественно решением местных дел неполитического характера. К ведению данных органов обычно относятся местные городские и сельские ярмарки, благотворительные учреждения, санитарные и больничные службы, ремесленное и профессиональное обучение, туризм и гостиничное дело, транспорт, дорожные и водопроводные работы, сельское хозяйство и леса, охота, рыбная ловля; управление в области охраны окружающей среды; музеи, спорт и досуг и т.д.
5. Унитарные государства всегда в своих основных законах закрепляют принцип единства и неделимости территорий.

Речь идет о запрете на сецессию, отделение территорий от государства. И здесь важно различать право на сецессию и право на самоопределение народа. Запрет на сецессию не означает отказ  народам в праве на самоопределение. Если местное сообщество приобретает свойства народа, то вступают в действие международно-правовые нормы о праве народов на самоопределение, на собственную национальную государственность.  В этом случае, конечно, может состояться обособление и даже полное отделение фактически возникшего, учрежденного народом государства. Но до тех пор, пока территориальное сообщество людей силой оружия или политической борьбой не докажет того, что оно является народом, считается, что унитарное государство остается формой организации единого, хотя бы и многонационального государства. И совершенно очевидно, что реализация права народов на самоопределение в унитарном государстве имеет менее легитимный характер, нежели в федеративном.

6. В унитарном государстве устанавливается единое гражданство. Никакие автономные или территориальные образования не имеют право вводить свое гражданство помимо общегосударственного.

Вышеперечисленные принципы государственного устройства в совокупности и создают такой организм, как унитарное государство.

  Как отмечалось ранее, унитарные  государства не одинаковы по  форме и помимо общих принципов  построения имеют ряд индивидуальных  особенностей. Присущая всем унитарным  странам централизация может  проявляться в различных формах  и в различной степени. В одних  странах вообще отсутствуют  муниципальные  органы, и административно-территориальные  единицы управляются назначенными  агентами центральной власти (Египет, Турция, Япония, Таиланд). Такие государства  относятся к централизованным. В других странах (Болгария, Франция) наряду с местными выборными органами самоуправления действуют и представители центральной власти. Это относительно децентрализованные страны. Есть государства, где совсем нет назначаемых на места представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. В таких странах особенно развито местное самоуправление, и они относятся к децентрализованным унитарным государствам (Великобритания, Новая Зеландия, Испания, Италия).

3. Автономии

Основную проблему преодоления центробежных тенденций в государственном развитии унитарные страны решают с помощью образования автономий. Автономия – это наделение территориальных единиц самостоятельностью в вопросах местного управления.

Права автономий могут быть зафиксированы в основных законах государства. Иногда автономии сами разрабатывают статуты, закрепляющие их права. Но, несмотря на это, права автономий всегда являются производными, а не собственными, т.е. источником этих прав является акт власти государства, центра. Учреждая автономию, признавая ее права, государство, естественно, ограничивает пределы применения своей власти. Это не означает, что на автономной территории появляется государственность. Несмотря на возможные широкие права автономий, унитарное государство всегда закрепляет в законах процедуры воздействия центральной власти на эти относительно самостоятельные образования.

Различают несколько видов автономий:

а) образованные по национальным признакам. Этот тип автономий создается на территориях с особенностями национального состава населения. Например, Страна Басков является автономией в составе Испании, учреждена на территории, которую традиционно занимает определенный этнос – баски. Аналогичные автономии образованы Испанией для каталонцев галисийцев. По такому же принципу выделены автономии в Великобритании – Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер); во Франции – Корсика; в Ираке – Курдистан; на Украине – Крым; на территории Израиля – автономия арабов;

б) административно-территориальные. Это представление крупным территориальным единицам некоторой самостоятельности в решении местных дел.

В зависимости от компетенции территориальных автономных образований их можно разделить на две группы: политическую (законодательную) и административную автономию. Политическая автономия имеет право собственного законодательства, административная такими правами не обладает. Правда, непреодолимых рубежей между ними нет: иногда мелкие автономии, входящие в состав более крупных, могут издавать свои законы, но политической автономией  не обладают (Испания).

Политическая автономия

К числу политических автономий относятся 20 областей в Италии, автономные единицы разного рода в Испании, Северная Ирландия в Великобритании и т.д. Права политических автономных образований неодинаковы не только в разных государствах, но и внутри одного государства. В Португалии Азорские острова и остров Мадейра помимо принятия местных законов имеют право законодательной инициативы в португальском парламенте, а также право принимать участие в международных переговорах Португалии, если затрагиваются их интересы. Дания в отношении Фарерских островов и Гренландии сохраняет за собой контроль только в отношении обороны и иностранных дел. В Испании, где наряду с четырьмя «национальными областями» (Страна басков, Каталония и др.) есть еще 13 «исторических областей», которые иногда входят в «национальные области» (например, в Арагоне), полномочия последних уже, хотя каждая из них имеет свою ассамблею, принимающую местные законы, и свое правительство. Более жестким в этом случае является контроль правительства и административных судов, тогда как, например, в Стране басков и Каталонии, которые имеют наиболее широкую автономию (признается местное гражданское право, специфическим является судебный процесс, существует собственная полиция и т.д.) контроль осуществляется только со стороны Конституционного суда.

В большинстве стран управление в политической автономии строится по общей схеме. Имеется избранный местный парламент, который формирует местное правительство. Местные законы и иные акты должны соответствовать общегосударственным. Представителем центрального правительства является назначенный губернатор. Он имеет право отлагательного вето по отношению к законам местного парламента или право резервировать их (отложить вступление в силу) на усмотрение правительства, главы государства. 

Провозглашенная конституциями политическая автономия во многих развивающихся странах на деле не реализована.

При возникновении в автономии чрезвычайной ситуации права автономии могут быть приостановлены, управление ею в этом случае осуществляется непосредственно центральными органами. « Прямое правление» Лондона осуществлялось в Северной Ирландии три десятка лет (до соглашений 1998г.) из-за столкновений католиков и протестантов, совершаемых террористических актов7.