Уполномоченный по правам человека в России: порядок назначения, полномочия, основные формы деятельности

От всех перечисленных выше структур, а также от их должностных лиц и государственных служащих он имеет право запрашивать и получать необходимые для объективного рассмотрения жалобы сведения, документы, материалы, объяснения должностных лиц и государственных служащих (кроме судей) по тем вопросам, которые подлежат выяснению в ходе рассмотрения жалобы.

Уполномоченный может проводить проверочные действия как самостоятельно, так и совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами, государственными служащими. Он наделен правом поручать компетентным государственным учреждениям в случае необходимости проведение экспертизы и на основе ее результатов подготовку заключений по тем вопросам, которые необходимо выяснить в ходе работы с жалобой.

С учетом широкой компетенции Уполномоченного к его правам относится также ознакомление с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушения, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу. Кроме того, он может знакомиться с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

При осуществлении своих полномочий, Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема всеми руководителями и другими должностными лицами всех структур, которые расположены на территории РФ. К ним законодатель относит: органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителей общественных объединений, лиц начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрации мест принудительного содержания.

В последнее время во многих городах, областных центрах и районах Уполномоченный по правам человека координирует свою работу с Уполномоченным по правам ребёнка.

Для отработки эффективного примера на практике, что касается института Уполномоченного по правам ребенка, с 1998 года Минтруд РФ вместе с рядом регионов и при помощи ЮНИСЕФ реализовал пилотный проект по внедрению в правовое поле Российской Федерации должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ. На начальном этапе было образовано пять постов Уполномоченных. По состоянию на 1 февраля 2003 года сформировано двенадцать постов Уполномоченных на уровне субъектов РФ (в республиках Северной Осетии-Алании, Чеченской, Краснодарском и Красноярском крае, Волгоградской, Ивановской, Калужской, Кемеровской, Новгородской, Самарской области, городе Москве и Санкт-Петербурге) и трое - на уровне муниципальных образований (Арзамасский р-н Нижегородской обл., город Волжский Волгоградской обл., город Екатеринбург). В пяти субъектах посты Уполномоченных введены на исходных положениях законов субъектов РФ (Краснодарского и Красноярского края, Кемеровской, Самарской обл., городе Москве). Из 15 Уполномоченных три чиновника работают на общественном начале (в Ивановской и Новгородской обл., городе Волжском Волгоградской обл.).

Последовательность назначения и организационно-правовой статус региональных Уполномоченных различается. До этого времени в большинстве случаев Уполномоченные включаются в системы исполнительной власти и назначаются главой администрации. Тем не менее в субъектах РФ, где постановление о введении должности Уполномоченного принимают последние два года, их назначают, как правило, при помощи законодательных органов или с их согласия. Тем самым Уполномоченные заслуживают парламентского статуса и имеют возможность пользоваться большой независимостью от исполнительной власти, это безусловно повышает эффективность их работы.

Москва, Санкт-Петербурга, Краснодарский и Красноярский край, Республика Северная Осетия-Алания, Самарская область для того, чтобы обеспечить деятельность регионального Уполномоченного учредили аппарат Уполномоченного или родственные ему структуры.

За первые годы работы Уполномоченных по правам ребенка оказалось, что проблемы нарушения прав детей государственными органами (учреждениями), которые призваны обеспечивать соблюдение прав несовершеннолетних, а также ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей по защите прав детей, стоят очень остро. В этой связи создание на своих территориях должностей Уполномоченных по правам ребенка рассматриваются органами власти субъектов РФ как рациональный шаг по основанию качественно нового правового поля для защиты детей.

К сожалению, в российской правоприменительной практике ещё не достаточно развито взаимодействие двух мощных институтов права Уполномоченных. В Европе такая практика уже известна. Уполномоченный по правам ребенка в Польше, например, очень тесно взаимодействует с Уполномоченным по правам человека, потому что Закон Польской Республики возлагает обязанности на Уполномоченного по правам человека подвергать рассмотрению те вопросы, которые ему передаёт Уполномоченный по правам ребенка.

В ходе рассмотрения жалоб граждан Уполномоченный имеет право запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности сведения, документы, материалы, необходимые для рассмотрения жалобы либо факта нарушения прав и свобод человека и гражданина. Соответствующие структуры обязаны предоставлять Уполномоченному нужные сведения. Однако информация, составляющая государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну должна предоставляться в соответствии с законодательством РФ, так, например, Законом РФ от 21 июля 1993 г. №5485-1 “О государственной тайне”[31].

Если Уполномоченного привлекают для дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с выполнением им своих обязанностей по защите прав и законных интересов граждан, он вправе отказаться от дачи таких показаний.

В обязанность Уполномоченного входит предоставление возможности государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, высказать свое мнение по поводу всех обстоятельств дела, дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом. Таким образом, Уполномоченный использует в своей работе принцип “audi partem” – недопустимость принимать во внимание объяснения только одной стороны, т.е. чтобы объективно разобраться в деле, необходимо выслушать обе заинтересованные стороны.

В том случае, когда в ходе рассмотрения жалобы заявителя, Уполномоченный установит факты нарушения прав и свобод граждан он обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он обнаружит нарушение прав и свобод граждан свое заключение. Эта обязанность сохраняется за Уполномоченным также в том случае, когда он начинает производство по своей инициативе в соответствии со ст. 21 Закона об Уполномоченном.

В заключении Уполномоченный формулирует свои рекомендации, предлагает способы и меры, необходимые для восстановления нарушенных прав и свобод граждан.

Важным фактором соблюдения прав граждан является то, что Закон запрещает Уполномоченному разглашать сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия, которые стали ему известны в процессе рассмотрения жалобы, а также придавать огласке материалы, полученные при рассмотрении жалобы до окончательного ее разрешения.

Уполномоченный наделен широкими полномочиями по защите прав граждан. В случае необходимости он может обратиться в судебные органы с заявлением в защиту прав гражданина; лично или через своего представителя участвовать в судебном процессе; он может обратиться в различные государственные органы по поводу возбуждения дисциплинарного, административного, уголовного производства в отношении тех должностных лиц, в чьих действиях (бездействии), решениях усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в суд или органы прокуратуры с ходатайством о проведении проверки вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обратиться в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле[32].

Для придания гласности заключению, принятому Уполномоченным в ходе рассмотрения жалобы либо факта нарушения прав и свобод гражданина, Уполномоченный вправе опубликовать его в средствах массовой информации.

Соответствующие печатные издания обязаны опубликовать заключения и другие документы, представленные Уполномоченным. Однако эта обязанность вменяется только тем периодическим печатным изданиям, которые финансируются либо полностью, либо частично за счет бюджетных средств, а также тем, в которых одним из учредителей являются государственные структуры: государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации.

На основе изучения и анализа различных материалов и информации, поступившей по поводу нарушения прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный направляет свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам; обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями по совершенствованию законодательства, затрагивающего права и свободы человека и гражданина.

В результате рассмотрения жалоб граждан, а также при получении иным путем информации о грубых или массовых нарушениях прав и свобод граждан Уполномоченный имеет право выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом, т.е. довести до сведения депутатов факты нарушений.

Кроме этого Уполномоченный имеет право обратиться к депутатам Государственной Думы с предложением создать специальную парламентскую комиссию по изучению и расследованию фактов нарушений прав и свобод граждан, провести по этим вопросам парламентские слушания. Уполномоченный вправе лично участвовать в работе этой комиссии, а также парламентских слушаниях либо направить туда своего представителя[33].

Важной формой реагирования, которая присуща всем омбудсменам, и Российскому Уполномоченному в частности, является ежегодный доклад парламенту (во Франции медиатор представляет доклад еще и Президенту Республики). Кроме представления своего доклада Совету Федерации и Государственной Думе Уполномоченный обязан направить его в другие высшие органы государства: Президенту РФ, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокурору РФ.

В случае необходимости для привлечения особого внимания к отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный имеет право направить специальный доклад в Государственную Думу.

Все ежегодные доклады Уполномоченного должны быть доведены до всеобщего обозрения. В этих целях они подлежат официальному опубликованию в официальном источнике – в “Российской газете”. Специальные доклады по отдельным конкретным вопросам также могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в “Российской газете” либо в других изданиях[34].

Законодательство РФ предусматривает юридическую ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного. В соответствии со ст.17.2 КоАП РФ[35] 

2.3 Актуальные проблемы деятельности  Уполномоченного по правам человека  в России

Предлагается выделять внутреннее и внешнее взаимодействие государственных органов, входящих в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Внутреннее взаимодействие – это процесс воздействия органов друг на друга, при котором их взаимное влияние как элементов единого механизма влечет развитие и совершенствование каждого.

Внешнее взаимодействие – это их совместные действия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, основанные на принципах сотрудничества и взаимопомощи.

Выделены четыре сферы взаимодействия уполномоченных по правам человека с государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина. Это взаимодействие 1) в совершенствовании законодательства о правах и свободах человека и гражданина; 2) в восстановлении нарушенных прав и свобод; 3) в просвещении по вопросам прав и свобод человека; 4) в развитии международного сотрудничества в области прав человека[36].

В механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина основная роль уполномоченных состоит в том, чтобы стимулировать применение средств защиты иными государственными органами и должностными лицами. Без конструктивного взаимодействия с ними деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ крайне неэффективна.

Следует закрепить обязательность реагирования судебных органов и прокуратуры на ходатайства, заявления и заключения уполномоченных по правам человека. Это предложение требует закрепления в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в проекте ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ» обязанности письменного уведомления Уполномоченного этими органами о рассмотрении его ходатайств и заключений и принятых мерах не позднее одного месяца со дня их поступления.

Автор разделяет позицию правоведов, считающих, что для решения проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ необходимо создать систему уполномоченных по правам человека, основанную на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи[37].