Федерализм как принцип организации государственного устройства и его особенности реализации в России

Так в Германии государственные полномочия распределяются между федерацией и ее субъектами — 16 федеральными землями. При этом в сфере законодательства компетенция федерации и земель распределяется таким образом, что решающая роль в правовом регулировании принадлежит федерации. Соответственно на долю земель остается регулирование в порядке конкурирующей компетенции тех вопросов, которые не урегулированы федерацией. Концепция кооперативной федерации положенная в основу австрийского федерализма, предполагает усиление кооперации и координации во взаимоотношениях между федерацией и землями по вопросам их компетенции. При этом Конституция Австрии регулирует распределение компетенции между федерацией и составляющими ее 9 землями в значительной мере в пользу федеральных властей.

По характеру концентрации властных полномочий различаются федерации интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные). В первых при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), во вторых преобладает тенденция ко все большему учету специфики различных субъектов федерации (Бельгия, Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым. Развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации). В то же время наблюдается и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралия, Канада), и в странах со средним уровнем развития (Индия), и в слаборазвитых государствах (Нигерия) ¹⁰.

По особенностям конституционно-правового  статуса субъектов федеративного  государства выделяют: симметричные и асимметричные. В симметричных федерациях субъекты обладают одинаковым конституционно-правовым статусом (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Соединённые Штаты Америки), в асимметричных — конституционно-правовой статус субъектов различен (например, Республика Индия, Федеративная Республика Бразилия, Российская Федерация). Абсолютно симметричных федераций на сегодняшний день не существует: все они обладают теми или иными признаками асимметричности. Проявления асимметрии в той или иной степени нарушают необходимость обеспечения равенства субъектов федерации.

В зависимости от особенностей формирования федерации выделяют: территориальные, национальные и смешанные. При формировании территориальных федераций используется территориальный географический признак (например, Соединённые Штаты Америки, Германия), в национальных — по национальному признаку (например, бывшие Союз Советских Социалистических Республик, Чехословакия, Югославия). В смешанных федерациях формирование идёт по обоим признакам (например, Россия). Более удачном видом федерации по особенностям формирования является территориальный принцип, потому что при таком варианте федеративного устройства национальный фактор как источник возможных конфликтов между территориями отсутствует, по особенностям конституционно – правового статуса субъектов наилучшим видом является симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса.

Способы формирования федерации  также определяют особенности реализации федерализма в государстве. По способу образования федерации делятся на: договорные и конституционные. Конституционные федерации возникают на базе ранее существовавшего единого государства. В конституциях таких государств, как правило, прописан принцип территориальной целостности страны и субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава государства (например, Германия, Бразилия, Россия). Договорные федерации возникают в результате объединения ранее независимых государств в одно, для чего подписывается договор об объединении. В таком договоре даже могут быть прописаны условия входа (например, в Конституции США) и выхода (сецессии) государств из состава федерации (например, в договоре об образовании СССР).

Итак подведем итог.

Принцип федерализма –  это универсальный принцип построения государств. В большей или меньше степени он имеет место в любой  форме государственного устройства: унитарном государстве, федерации  и конфедерации. Федерация (федеративное государство) – это такая форма  государственного устройства, в которой  в наибольшей степени удается  реализовать принцип федерализма. При этом даже федерация не лишена определенных рисков и проблем. Это  в первую очередь связано с постоянной борьбой внутри федеративных государств двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации.

Несмотря на то, что принцип  федерализма носит универсальный  характер в каждом федеративном государстве, под воздействием конкретно-исторических условий, его реализация имеет особый характер, что позволяет провести классификацию видов федераций по нескольким основаниям. Кроме того, выделить специфические страновые черты, тенденции и проблемы развития федерализма.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1.Исторические условия  и особенности формирования  
федерализма в России

До 1918 года Россия – тогда Российская империя имела форму унитарного государства. В России федерализм очень молод. Его становление происходило в очень сложных условиях. Эти особенности во многом определяют то, как принцип федерализма реализуется в форме государственного устройства РФ.

Длительное  время Российское государство, несмотря на свои значительные территориальные  размеры, совместное проживание на территории страны многих народов и национальностей, серьезные различия в уровне развития отдельных территорий формально  существовало в качестве централизованного  унитарного государства. Чем больше крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.

Федерализм в официальных  кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. При этом система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. Элементы автономии можно было найти в положении Финляндии и Польше в составе Российской империи. Известный российский правовед профессор Н. М. Коркунов писал уже в канун первой мировой войны: «Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии». Основные законы царской России того времени провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а «в делах же управления подчиненного», определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, его именем и по его повелению. Конституционный манифест 17 октября 1905 года, от которого либеральные круги России ожидали серьезных реформ практически ничего не внес в систему государственного устройства России.

Федерализм вначале не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. Партия выдвигала лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству. Однако позднее В.И. Ленин и его сторонники пересмотрели свое отношение к федерализму. Решающую роль сыграло возрастание национального фактора в борьбе за политическую  власть.

Еще накануне первой мировой  войны большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение охватывает их право на отделение и образование самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности. Примечательно, что в первых  актах  победившей  советской власти вопрос о государственном устройстве практически не затрагивался.

Обстановка, создавшаяся  на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей «единой и неделимой» отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях идеи федерализма стали  спасительными  для сохранения крупного государства.

Формирование федеративного государства на территории бывшей Российской империи было впервые продекларировано Конституцией РСФСР 1918 г. На ее основе на территории государства началось образование составных частей – субъектов Федерации. При этом при их формировании использовались следующие подходы: удобство администрирования и учет этнического фактора. При этом первый подход преобладал. Не удивительно, что тогдашняя федерация во многом носила декларативный характер.

Россия в качестве федеративного государства изначально формировалась как конституционная федерация. Все субъекты Федерации за исключением Тывы, вошли в состав РСФСР на основании конституции¹¹. В тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, документ, которым бы создавалось Российское государство. Россия – исторически сформировавшееся государство, разделение которой на административные составляющие происходило на основе конституционных актов.

Конституционное оформление современного государственного устройства Российской Федерации началось в начале 90-х годов и происходило в сложных условиях перехода от советской модели федерализма к модели правовой. Процесс формирования федеративного устройства прошел несколько этапов.

Первый этап - 1991—1993 гг. Он характеризовался резким ростом децентрализации и стремлением субъектов федерации выйти из состава РФ. Республики – субъекты Федерации, требовали минимизации роли федеральных органов власти и увеличения прав региональных правящих элит. 31 марта 1992 г. был подписан (а не «заключен») Федеративный договор, который на том этапе развития позволил избежать нарастания противостояния, сгладить противоречия, закрепить сложившееся соотношение сил.

Федеративный договор закрепил отказ республик от определения себя в качестве автономий и признал их суверенными республиками в составе России. Конституционно это положение было закреплено в Законе Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»¹². Определенной формой компромисса центральной и региональной власти явились Федеративные договоры от 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. После их подписания началось активное реформирование исполнительной вертикали власти, ее централизация и подчинение Президенту РФ. Был учрежден институт представителей Президента в субъектах РФ в целях координации деятельности федеральных и региональных властных структур. Этот этап завершился роспуском Верховного Совета, что привело к острому противоборству и дестабилизации ситуации в стране.

Второй этап 1993-1999гг. Началом второго этапа явилось принятие Конституции 1993 года, которая создала рамочные основы для взаимодействия властей, но не смогла устранить дисбаланс во взаимоотношениях центра и субъектов федерации. Поэтому данный этап становления федеративного устройства в стране характеризуется новой волной децентрализации.

Особенностью данного  этапа являлось несовершенство законодательного регулирования взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти. В этих условиях субъекты РФ самостоятельно определяли свои системы государственной власти и политические режимы (парламентский, президентский), выстраивали особые взаимоотношения с федеральным центром. Наибольшие уступки со стороны Центра были сделаны наиболее влиятельным в политическом отношении. В этот период был подписан Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (15 февраля 1994 года). В конце 1994 года прошло массовое подписание Федеративных договоров.

В эти годы прошли выборы губернаторов, и регионы получили значительную независимость от Центра. В условиях определенной разбалансированности федерально-региональных взаимоотношений  широкое распространение получила практика заключения двухсторонних  договоров и соглашений между  федеральным Центром и субъектами РФ. Она в определенной степени  компенсировала несовершенство законодательной  базы федерально-регионального взаимодействия, сняла напряжение и обеспечила определенный уровень стабилизации отношений федеральных и региональных органов государственной власти. Вместе с тем усугубилась проблема асимметрии федеративных отношений. Уже в 1997 году стала понятна необходимость укрепления вертикали власти. б октября 1999 г. был принят Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ), установившего общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о таком разграничении между органами государственной власти субъектов РФ и федеральным центром, который обязал субъекты РФ до 21 июня 2002 г. привести тексты договоров в соответствие с Конституцией. Однако реальное укрепление вертикали власти началось только в 2000 году.

Третий этап начался в 2000 г. Понимание противоречивости сложившегося в 1990-е гг. федерализма привело к необходимости разработки дополнительных правовых механизмов, смогли бы упорядочить федеративные отношения, создать сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части. Такая система начала постепенно разрабатываться с начала 2000- х годов. Усилилась тенденция концентрации властных полномочий в центре. В этот период коренным образом изменился порядок формирования верхней палаты федерального парламента – Совета Федерации Федерального Собрания РФ, был создан институт федеративных округов, реорганизован институт полномочных представителей президента в регионах, а также создан Государственный совет РФ.