Влияние механизма административно-правового регулирования на развитие отечественной науки

- процессуальные - это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.

Примерами процессуальных правоотношений могут служить отношения, которые складываются при рассмотрении и разрешении заявлений, предложений и жалоб граждан органами управления и их должностными лицами.

Взаимоотношения материальных и процессуальных правоотношений характеризуются тем, что материальные отношения реализуются посредством процессуальных отношений. Кроме того, административно-процессуальные отношения «обслуживают» правовые отношения ряда других отраслей права. Так, посредством административно-процессуальных отношений реализуются материальные отношения финансового, земельного и других отраслей права.

2. По соотношению прав и обязанностей участников административно-правовые отношения делятся на две группы:

- отношения, в которых один из участников подчинен другому - вертикальные отношения. Вертикальные административно-правовые отношения складываются в рамках подчиненности одного субъекта другому. Они характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения. Например, между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления.

Вертикальные административно-правовые отношения возникают также в случаях, когда акт одного субъекта административного правоотношения в соответствии с законодательством является обязательным для другого субъекта. Так, органы исполнительной власти наделяются полномочиями принимать акты, которые являются обязательными не только для непосредственно подчиненных им органов и организаций, но и для органов, организаций, предприятий, учреждений, объединений, служащих, не находящихся в подчинении граждан.

Характерным для вертикальных административно-правовых отношений является то, что они возникают на основе одностороннего волеизъявления, исходящего от наделенного полномочиями органа или должностного лица. Вертикальное административно-правовое отношение может возникнуть помимо или даже вопреки воле другого субъекта правоотношения;

- отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга - горизонтальные правоотношения. Такие отношения складываются между несоподчиненными органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, объединениями, служащими, а также между гражданами. Горизонтальные административно-правовые отношения могут возникать также между органами государственного управления и их должностными лицами и гражданами. Такие отношения возникают в связи с реализацией гражданами прав в сфере управления[37].

3. По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Последние именуются деликтами.

4. По способу защиты административно-правовые отношения предполагают такое поведение их субъектов, которые соответствуют выраженным в административно-правовых нормах требованиям. В случае нарушения этих требований возникает необходимость их защиты, которая осуществляется в административном или судебном порядке.

5. По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные.

6. По составу участников административно-правовые отношения классифицируются на отношения:

- участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица);

- между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями;

- между органами исполнительной власти (местными администрациями) и общественными организациями, трудовыми коллективами;

- между органами исполнительной власти (местными администрациями) и негосударственными коммерческими организациями;

- между органами исполнительной власти (местными администрациями) и гражданами.

7. По направлению деятельности выделяются:

- административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции. По всем вопросам жизнедеятельности - Правительство РФ, субъектов РФ; администрации краев, областей; городская, районная, сельская администрации;

- административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;

- административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции подведомственного характера, по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

- административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

Таким образом, административно-правовые отношения предполагают такое поведение их субъектов, которое соответствует выраженным в административно-правовых нормах требованиям. В случае нарушения этих требований возникает необходимость их защиты, которая осуществляется в административном или судебном порядке.

Административный порядок защиты состоит в непосредственном воздействии органов государственного управления на участников административно-правовых отношений, которое заключается в применении уполномоченными органами управления мер государственного принуждения к субъектам, не выполняющим обязанностей, вытекающих из правоотношения. Непосредственное воздействие органов управления на участников правоотношений позволяет оперативно реагировать на факты нарушения административно-правовых норм и быстро восстанавливать нарушенные права и законные интересы. Большинство административно-правовых отношений защищается в административном порядке.

Вместе с тем в установленных законодательством случаях административно-правовые отношения защищаются в судебном порядке.

II.2. Акты толкования и акты применения норм административного права как элемент механизма административно-правового                     регулирования.

Акт толкования права - это правовой акт, содержащий разъяснение смысла юридических норм. Акты толкования не просто разъясняют смысл норм права, но содержат, прежде всего, конкретизирующие предписания. Это не нормативные предписания, так как они не имеют самостоятельного значения и действуют на основе толкуемых норм права. Так как субъекты толкования не являются субъектами правотворчества, «предписания общего характера, содержащиеся в интерпретационных актах, следует считать не нормами права, а правоположениями. В отличие от норм они не имеют юридической силы, но имеют юридическое значение. Последнее проявляется в том, что правоприменительные органы должны при решении конкретных вопросов учитывать содержание правоположений. Однако при этом они не могут составлять основу правоприменительных решений»[38].

Виды актов толкования различаются в зависимости от:

- типов официального толкования (акты нормативного и казуального толкования);

              - юридической природы (интерпретационные акты правотворческих и правоприменительных органов);

              - конкретных органов, осуществляющих толкование, (акты суда, прокуратуры, администрации и др.);

- формы (постановления, разъяснения, приказы, инструкции и т.д.);

- предмета правового регулирования (акты толкования конституционного, гражданского, административного, уголовного права и др.);

- характера (материальные и процессуальные интерпретационные акты).

Самостоятельное значение, прежде всего, имеют интерпретационные акты правотворчества и интерпретационные акты правоприменения. Акты толкования не подменяют собой акты правотворчества и правоприменения, они имеют дополнительное (субсидиарное) значение к названным нормативно- правовым и индивидуальным актам[39].

Процесс создания акта толкования можно условно разделить на пять стадий:

-         праворазъяснительная инициатива;

-         проверка в необходимости дачи разъяснений;

-         выработка проекта разъяснения;

-         принятие или утверждение разъяснения;

-         его опубликование.

Публикации осуществляются на основе соответствующих нормативных актов. Опубликование (0обнародование) закона означает доведение закона до всеобщего сведения путем напечатания его в определенном издании. Различают официальное и неофициальное опубликование закона. Официальное опубликование закона - самостоятельная стадия законодательного процесса, необходимая для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения времени вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени правотворческого органа для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании. В последствии на это издание можно сослаться в сводах и собраниях законодательства, в актах применения норм права, печатных работах. При неофициальном опубликовании закона сообщение об издании нормативного акта или изложение его содержания осуществляются издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями и частными составителями. В РФ согласно Федеральному закону «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 года официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской Газете» или «Собрании законодательства РФ». Официальное опубликование должно производиться в течение 7 дней после дня подписания соответствующего закона Президентом РФ. Публикация в специальных юридических изданиях способствует более полному знакомству с действующим правом[40].

В систему органов государственного управления входят министерства, государственные комитеты, главные управления и другие ведомства. Акты по вопросам общественного характера, имеющим нормативное значение, оформляются в виде постановлений, а акты индивидуального значения - в виде распоряжений. Конкретизация и детализация законодательства, осуществляемая высшими исполнительными и законодательными органами возможна после познания подлинного смысла правовой нормы. Следовательно, акты толкования органов государственного управления в процессе конкретизации и детализации обще спорных норм выражаются в уяснении и интерпретации смысла, вложенного в нормы, подлежащего дальнейшему развитию.

Следует отметить, что значение толкования в деятельности органов государственного управления увеличивается тем больше, чем сильнее орган связан отношениями подчинённости. Министерства и ведомства, выполняющие функции отраслевого управления, дают обязательные указания подчинённым органам, рассылают распоряжения, инструктивные письма, записки. Министерства и ведомства постоянно сталкиваются с проблемой толкования норм права. Это обуславливается подзаконным характером правовой деятельности министерств и ведомств и необходимостью соответствия отраслевых правовых актов федеральным законам и указам президента и правительства.

По форме акты толкования министерств и ведомств различны. Это могут быть инструкции, разъяснения, указания, письма. Они издаются для внутриведомственной практики. Анализируя содержание актов толкования норм права, издаваемых министерствами и ведомствами можно выделить в них:

-         инструктивные положения;

-         указания, связанные с конкретизацией правовых норм;

-         положения, разъясняющие межведомственные правовые отношения;

В большинстве случаев ведомственные разъяснения имеют нормативный характер.

Деятельность органов местного самоуправления выражается в виде таких правовых актов, как решения, распоряжения. Больше всего актов издают отделы социального обеспечения, это могут быть инструктивные и обзорные письма.

              Специфика актов толкования общественных организаций заключается в особенностях правового положения общественных организаций. Поэтому характер толкования права может быть официальным и неофициальным. Официальное толкование осуществляется организациями тогда, когда имеется специальное поручение со стороны органов государства. Существует несколько направлений, по которым общественные организации осуществляют официальное толкование правовых норм:

-                     участие общественных организаций совместно с органами государства в разработке и  издании актов официального толкования;

-                     официальное толкование правовых норм на основании предварительной или последующей санкции органов государства;

Акты толкования могут быть по вопросам внутриведомственной компетенции так и межведомственных отношений. Обязательность таких толкований распространяется только на подчинённые звенья данной организации. Их юридическая сила меньше чем у разъяснений органов государства[41].

              К актам толкования общественных организаций относятся акты толкования профсоюзных органов, которые отличаются своей многочисленностью и имеют как нормативный, так и казуальный характер. В компетенцию профсоюзов входит:

-         участие в установлении условий труда;

-         участие в применении законодательства о труде;

-         контроль за соблюдением трудового законодательства;

-    участие в рассмотрении трудовых споров.

Применение права - одна из форм государственной деятельности, направленная на реализацию правовых предписаний в жизнь. Правоприменение - это решение конкретного дела, жизненного случая, определенной правовой ситуации. Это - «приложение» закона, общих правовых норм к конкретным лицам, конкретным обстоятельствам. Правоприменение есть операция не над нормой, а над фактом с использованием нормы. Правоприменительный акт лишь упорядочивает конкретную ситуацию в соответствии с общей волей законодателя. Путем применения права государство в своей деятельности осуществляет две основные функции:

- организацию выполнения предписаний правовых норм, позитивное регулирование посредством индивидуальных актов;

- охрану и защиту права от нарушения.

В современном российском административном праве правоприменительные акты представляют собой один из наиболее значимых способов воздействия  на систему общественных отношений, который заключается в обеспечении индивидуально-конкретного действия механизма административно-правового регулирования. Эта разновидность правовых актов составляет важную правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей государственного и муниципального управления.

Сущность индивидуальной административно-правовой регламентации общественных отношений заключается в выработке на основе норм административного права обязательных установок, адресованных персонально определенным субъектам. Такого рода деятельность выражена в определенных формах, а ее результатом является индивидуальный правовой акт, содержащий властные веления и входящий в механизм административно-правового регулирования в качестве одного из самостоятельных звеньев. Следуя основным постулатам теории государства и права, можно однозначно заявить, что акт применения административно-правовой нормы - индивидуально-правовой акт, и, наряду с нормативно-правовым, является разновидностью правового акта. Являясь продуктом управленческой работы, индивидуальные правовые акты всегда отражают специфику исполнительно-распорядительной деятельности. Сфера деятельности исполнительной власти не может функционировать без данной разновидности правовых актов вследствие того, что, наряду с нормативной регламентацией общественной жизни необходимо, повседневное и оперативное воздействие на систему общественных отношений[42]. Акты применения норм административного права, как и административные нормативно-правовые акты, принимаются органами государственной власти и органами местного самоуправления, могут исходить от одних и тех же органов и должностных лиц. Так, Президент и Правительство Российской Федерации, а также федеральные министерства принимают нормативные и ненормативные акты порой даже в одной и той же форме. В форму указов облекаются президентские решения нормативного и ненормативного характера. В постановлениях Правительства присутствуют как нормативно-правовые акты управления, так и акты оперативно-распорядительного характера. И, тем не менее, несмотря на отмеченное сходство, акты применения норм административного права представляют собой особый вид административно-правовых актов.