Принципи правового регулювання праці

2.2 Законодавчі  засади державної служби

Конституція України закріпила принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову і встановила, що організація і порядок діяльності Верховної Ради України, судоустрій, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються виключно законами України. Конституційне положення, що основи державної служби визначаються виключно законами України, відкриває значні можливості для становлення, розвитку і формування інституту законодавства про державну службу [16, 296]. В конституціях і законодавстві радянського періоду про це не говорилось, і лише в 1993 р. був прийнятий перший в історії України Закон «Про державну службу». Загалом оцінюючи його як корисний і своєчасний, слід, все ж таки, відзначити, що його положеннями не охоплені всі проблеми державно-службових відносин, які потребують свого регулювання, він не призначений для всіх видів державної служби. Фактично можна стверджувати, що названий Закон має пряме відношення лише до служби в органах виконавчої влади та апараті цих органів. 
Конституція України визначає основні засади організації і діяльності державної служби як безпосередньо, так і через діяльність державних органів. Принципи державної служби знайшли своє відображення у статтях: 3 – «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю»; 8 – принцип верховенства права; 19 – принцип законності («органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»); 35 (право на свободу світогляду і віросповідання) і 36 (право на свободу об’єднання в політичні партії та громадські організації) – принцип політичної і релігійної нейтральності тощо [10, 31]. 
Важливість державної служби як правової інституції підтверджується п. 12 ст. 92, якою встановлюється, що «виключно законами України визнаються організація і діяльність державної служби». Стаття 55 виступає важливим конституційним гарантом законності діяльності державних органів і державних службовців, передбачаючи, що кожному гарантується право на оскарження в суд рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб [17]. 
Водночас, і Конституція України (ст. 38), і Закон України «Про державну службу» (ст. 4) закріплюють рівне право громадян України на державну службу незалежно від її виду, чим фактично наголошується на важливості та однаковій значимості державної служби, де б вона не здійснювалась. В Конституції зазначено, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Назване конституційне право знайшло своє подальше відображення і деталізацію в Законі, а саме «право на державну службу мають громадяни України незалежно від положення, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України» Однією з важливих вимог щодо реалізації права на державну службу є громадянство України. Відповідно до Закону України від 18 січня 2001 р. «Про громадянство» громадянином України є особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України [18]. 
Важливу роль у законодавчому регулюванні питань державної служби відіграв Закон «Про державну службу», прийнятий 16 грудня 1993 р. Цей Закон регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також визначає загальні засади діяльності і правовий статус державних службовців, які працюють в державних органах та їхньому апараті. 
В Законі значну увагу акцентовано на правовому статусі державного службовця: визначенні його обов’язків (ст. 10), прав (ст. 11), правообмежень (ст.ст. 12, 13, 16), відповідальності державного службовця (ст. 38) [2]. 
Наступним джерелом законодавства про державну службу є Закон України «Про боротьбу з корупцією», який визначив правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Закон закріплює поняття корупції і розкриває сутність корупційних діянь (ст. 1), а також передбачає інші правопорушення, пов’язані з корупцією, до яких належать: порушення вимог фінансового контролю, невжиття заходів щодо боротьби з корупцією, умисне невиконання своїх службових обов’язків по боротьбі з корупцією. Відповідно до статті 2 Закону суб’єктами корупції можуть бути особи, які уповноважені на виконання функцій держави (державні службовці, посадові особи органів місцевого самоврядування, депутатів всіх рівнів). Стаття 5 Закону передбачає перелік обмежень, які встановлюються щодо державних службовців при проходженні ними державної служби [19]. 
Питання окремих видів державної служби регулюються іншими законами: митної служби – Митним Кодексом України; дипломатичної служби – Законом «Про дипломатичну службу» від 20 вересня 2001 р.; служби в органах міліції – Законом України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р.; служби в органах служби безпеки – Законом «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 р.; військової служби – Законом «Про загальний військовий обов’язок і військову службу» від 25 березня 1992 р.; державної виконавчої служби – Законом «Про державну виконавчу службу» від 24 березня 1998 р. тощо. 
Велика увага приділяється указам Президента України, які є джерелом законодавства про державну службу. Серед основних указів можна виділити такі: Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (від 30 травня 1995 р.); Про митну службу України (від 29 листопада 1996 р.); Про Положення про Головне управління державної служби України (від 2 жовтня 1999 р.); Про заходи щодо дальшого вдосконалення діяльності Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю (від 31 грудня 1999 р.); Про підвищення ефективності системи державної служби (від 11 лютого 2000 р.); Про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України (від 21 березня 2000 р.); Про Стратегію реформування системи державної служби (від 14 квітня 2000 р.); Про додаткові заходи щодо посилення боротьби з корупцією, іншими протиправними діяннями в соціально-економічній сфері та забезпечення економного витрачання державних коштів (від 16 листопада 2000 р.); Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців (від 11 червня 2001 р.); Про Примірне положення державного секретаря міністерства (від 14 липня 2001 р.); Про обов’язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців (від 19 листопада 2001 р.) тощо. 
Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади в Україні, покликаний забезпечувати реалізацію державної політики в усіх сферах суспільного життя, спрямовувати і координувати роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, в межах своїх повноважень приймає постанови і розпорядження щодо організації і діяльності державної служби. На виконання даного конституційного положення Урядом прийнято ряд постанов: Про порядок обчислення стажу державної служби (від 3 травня 1994 р.); Про вдосконалення підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців (від 16 квітня 1998 р.); Про затвердження Положення про порядок стажування у державних органах (від 1 грудня 1994 р.); Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців (від 28 грудня 2000 р.) тощо. 
Серед джерел правового регулювання державної служби важлива роль відводиться нормативним наказам Головного управління державної служби України як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, на який статтею 7 Закону «Про державну службу» покладається завдання здійснення управління державною службою. У межах своїх повноважень Головдержслужба вправі видавати накази, які є обов’язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями усіх форм власності. Серед таких нормативних наказів Головдержслужби можна виділити накази: Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця (від 23 жовтня 2000 р.); Про ведення обліку державних органів, установ і організацій, керівні працівники та спеціалісти яких віднесені до категорій державних службовців, та реєстру посад державних службовців (від 18 грудня 2000 р.); Про внесення змін до Порядку оформлення документів для розгляду питання щодо погодження продовження терміну перебування на державній службі (від 7 серпня 2001 р.); Про затвердження Загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців (від 10 травня 2002 р.) тощо. 
До джерел правового регулювання державної служби належать нормативні акти інших центральних органів, які стосуються питань державної служби: накази Міністерства охорони здоров’я, наказ Голови Держкомітету у справах охорони державного кордону «Про заходи щодо реалізації Закону України «Про державну службу» в Прикордонних військах України» від 14 червня 2000 р.; наказ МВС України «Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ» від 23 лютого 2001 р. та інші.

РОЗДІЛ 3. СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ: РЕФОРМУВАННЯ В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ

Серед проблем, пов’язаних із розвитком держави у період збільшення ризиків та кризових явищ суспільного розвитку, проблема підвищення ефективності системи державної служби набуває особливої актуальності. Адже ефективна державна служба становить один із найважливіших чинників успішної реалізації політичних, економічних, соціальних та антикризових програм в Україні. Її діяльність має бути орієнтована на демократичні цінності, серед яких: захист прав та свобод людини і громадянина; створення умов для економічної та політичної свободи, а також добробуту всіх громадян; забезпечення розвитку відкритого громадянського суспільства, прогнозування і подолання кризових явищ у суспільстві. Тільки високопрофесійна державна служба здатна забезпечити демократичне, правове, ефективне та результативне державне управління. В інтересах громадян державна служба повинна забезпечити результативну та стабільну діяльність органів державної влади відповідно до їх завдань, функцій і повноважень на конституційних засадах. Ця система має бути прозорою, гарантувати верховенство закону, затвердження дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю влади.  
Система державної служби складається з інституційних (правових, організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців – осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі державних органів. 
Нині функціонування державної служби в Україні регулюється Законом України «Про державну службу» (1993 р.), який вичерпав свій потенціал та стримує розвиток інституту державної служби, а також багатьма іншими законодавчими актами.  
Про необхідність кардинального оновлення законодавства про державну службу вже давно йшлося у низці актів Президента України (починаючи з 1998 р.), Програмах діяльності кількох останніх урядів, виборчих платформах політичних партій і блоків, щорічних Планах дій Україна-ЄС тощо. На широкому колі проблем державної служби та на потребі ухвалення нової редакції Закону «Про державну службу» наголошується також іноземними експертами. 
Робота над законопроектом ведеться з 2005 р. Вона передбачена також планом заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з перспектив її членства в Раді Європи, затвердженим Указом Президента України від 20 січня 2006 р. № 39 та Концепцією розвитку законодавства про державну службу в Україні. Нова редакція проекту Закону України «Про державну службу» ґрунтується на європейському розумінні професійності державної служби, що полягає в об’єктивності, справедливості та неупередженості при підготовці політичних та прийнятті адміністративних рішень, незалежності професійної позиції державного службовця від впливу політичного чи приватного інтересів, відданості інтересам суспільства, лояльності до держави та її легітимного політичного керівництва. 
Виходячи з актуальних проблем державної служби, які накопичувалися з часів проголошення незалежності України, що також неодноразово зазначалося міжнародними експертами, у 2004 р. Головдержслужба України виступила з ініціативою створення політико-правової основи для нового законодавства про державну службу. 
Для реалізації цієї мети було розроблено проект Указу Президента України «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні», який схвалено 20 лютого 2006 р. 
У той же час починається робота над проектом нового Закону України «Про державну службу» створеною для цього робочою групою при Кабінеті Міністрів України. 
Упродовж червня-вересня 2005 р. Головдержслужбою проведено громадські та експертні обговорення законопроекту із залученням провідних фахівців Європейського Союзу. Публічна кампанія, участь у якій загалом взяло близько 12 тис. осіб, проходила у столиці та регіонах України. У результаті було отримано понад 3,5 тис. пропозицій і зауважень, які було опрацьовано та значною мірою враховано. На той час це давало можливість стверджувати, що проект закону відповідав сучасним потребам та вимогам до державної служби громадян, політиків і самих державних службовців, а також основним принципам і кращим практикам у цій сфері країн-членів ЄС. 
У 2006 р. після погодження з усіма міністерствами проект Закону України «Про державну службу в органах виконавчої влади» було внесено до Кабінету Міністрів України. За результатами його розгляду на засіданні уряду створюється робоча група для доопрацювання законопроекту. З того часу до кінця 2006 р. Доопрацювання проекту Закону України «Про державну службу» (нова редакція) тривало за особистої участі Начальника Головдержслужби України, міністра юстиції України, радників Прем’єр-міністра України та спеціалістів Секретаріату Кабінету Міністрів України. 
Проект Закону України «Про державну службу в органах виконавчої влади» було внесено на розгляд Верховної Ради України у вересні 2007 р. Проте, оскільки законопроект не було прийнято в першому читанні до закінчення строку повноважень Верховної Ради України V скликання, з 23 листопада 2007 р. він вважався відкликаним. 
Повернення відкликаного законопроекту головному розробнику – Головдержслужбі України – дало поштовх для подальшої роботи з його удосконалення. Нова редакція неодноразово обговорювалася й узгоджувалася за участі профільних міністерств та міжнародних експертів. 
У червні 2009 р. доопрацьований проект Закону був внесений на розгляд Кабінету Міністрів України [21, 504]. 
Слід зазначити, що законопроект передбачає низку новацій порівняно з чинним Законом, зокрема: чітке окреслення сфери державної служби та встановлення точних критеріїв для віднесення посад до посад державної служби; розмежування політичних посад і посад державної служби та забезпечення політичної нейтральності державних службовців; встановлення обмежень для державних службовців на зайняття політичною діяльністю; встановлення єдино можливого способу вступу на державну службу – через відкритий конкурс на всі посади державних службовців; встановлення додаткових гарантій, що забезпечать суттєве підвищення соціального і матеріального статусу державних службовців; скасування неефективних інститутів кадрового резерву та атестації державних службовців; встановлення більш гнучкої системи рангів, що стимулюватиме кар’єрний розвиток; формування повноцінної системи управління державною службою в органах виконавчої влади; запровадження інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців; створення додаткових механізмів запобігання виникненню конфлікту інтересів на державній службі та правового захисту державних службовців від незаконних дій їх керівників; створення апеляційних механізмів для оскарження рішень щодо призначень, звільнень державних службовців, застосування дисциплінарних стягнень, висновків за підсумками оцінювання результатів службової діяльності. 
Проблеми розвитку державної служби переважно пов’язані з певною невідповідністю результатів функціонування державної служби з сучасними потребами та вимогами суспільства. Вирішити ці проблеми можна через урегулювання правового статусу державної служби, розвиток її інституційної спроможності, створення ефективної системи управління. Тому для України в нових умовах розвитку держави є потреба в перегляді цілей, завдань, структури та функцій державної служби і управління нею для розроблення методологічних засад та практичних рекомендацій щодо підвищення її ефективності [21, 506]. 
Основна системна проблема – правове регулювання відносин у сфері державної служби. 
У державному управлінні немає чіткого розмежування політичних та адміністративних функцій. Це спричинює такі наслідки: 
1)  плинність кадрів на державній службі; 
2) залежність від політичних змін та упередженість державних службовців, в першу чергу, керівного складу державної служби; 
3) непослідовність та непередбачуваність у прийнятті управлінських рішень; 
4) завантаженість політиків дрібними адміністративними питаннями. 
Невизначені межі сфери регулювання законодавства про державну службу: 
1) дія Закону України «Про державну службу» поширюється на персонал, який виконує допоміжні та обслуговуючі функції в органах державної влади; 
2) деякі положення Закону фактично поширюються на осіб, що не мають статусу державних службовців (журналісти, науковці, судові експерти, державні нотаріуси); 
3) служба у деяких органах державної влади (дипломатична, податкова, митна, прикордонна служба, служба в органах внутрішніх справ та штабах військових формувань) лише частково підпадає під дію Закону, її діяльність регулюється не завжди взаємоузгодженими спеціальними законами; 
4) відсутні критерії віднесення посад до тієї чи іншої категорії, це віднесення відбувається залежно від статусу органу, а не від змісту діяльності на посаді. 
У чинному Законі України «Про державну службу» не визначено, зокрема, такі ключові функції державних службовців, як: 
1) надання рекомендацій щодо вироблення державної політики та забезпечення її реалізації; 
2) надання послуг фізичним і юридичним особам. 
Відсутнє чітке законодавче регулювання адміністративних процедур та професійної етики державних службовців, що спричинює: 
1) значні труднощі для фізичних та юридичних осіб; 
2) великий ризик дій державних службовців на власний розсуд і прояви корупції; 
3) невизначеність переліку дисциплінарних порушень, порядку застосування до державних службовців дисциплінарних стягнень та їх досудового оскарження; 
4) фактичну необов’язковість дотримання етики державними службовцями. 
Друга системна проблема – низька інституційна спроможність державної служби, яка викликана: 
1) неповною відповідністю структур органів державної влади покладеним на них функціям; 
2) відсутністю чітких внутрішніх стандартів та процедур роботи; 
3) браком знань та вмінь з аналізу державної політики, стратегічного планування та управління змінами; 
4) відсутністю системи безперервного навчання, у тому числі, на робочому місці, особливо з питань управління процесом вироблення та реалізації державної політики. 
Третя група проблем пов’язана з низькою ефективністю управління персоналом в системі державної служби. 
Щодо системи оплати праці державних службовців: 
1) низька частка посадового окладу в структурі заробітної плати спричинює непрозорість в оплаті праці та залежність від суб’єктивних чинників; 
2) значні міжвідомчі та територіальні розбіжності в рівнях оплати праці викликають плинність кадрів в окремих органах влади та регіонах і створюють дисбаланс високопрофесійних кадрів у них; 
3) чинна система нарахувань за вислугу років перешкоджає залученню молоді і надмірно стимулює до роботи на державній службі людей передпенсійного віку; 
4) система оплати праці недостатньо пов’язана з результатами роботи. 
Щодо системи управління державною службою: 
1) організаційно-правовий статус центрального органу виконавчої влади з питань державної служби – Головного управління державної служби – не сприяє створенню ефективної системи функціонального управління державною службою; 
2) відсутня інфраструктура для забезпечення управління державною службою на місцях. 
Щодо системи планування та оцінювання результатів діяльності: 
Через відсутність системи планування, яка б передбачала конкретні показники результативності та ефективності діяльності, чинна система щорічної оцінки державних службовців втрачає сенс. Вона не пов’язана з визначенням потреб у навчанні та професійному розвиткові державних службовців, а також із засобами стимулювання. 
Щодо системи призначення на посади, просування по службі та ротації кадрів: 
1) призначення на посади державних службовців вищих категорій відбувається непрозоро і надто залежить від політичних та суб’єктивних чинників; 
2) відсутні чітко сформульовані кваліфікаційні вимоги до посад державних службовців (профілі компетентності); 
3) немає незалежних комісій та/або центрів оцінювання для відбору кандидатів на посади державних службовців; 
4) немає жорсткого зв’язку між результатами навчання та просуванням по службі. 
Щодо європейської інтеграції: 
1) відсутня наскрізна система управління процессом європейської інтеграції; 
2) брак спеціально підготовлених фахівців для роботи в підрозділах, відповідальних за питання європейської інтеграції в органах державної влади; 
3) відсутні орієнтаційні навчальні програми для всієї державної служби з питань процесу європейської інтеграції [22]. 
Реформування системи державної служби в Україні відбувається дуже повільно, без відповідного науково-методичного супроводження процесів такого реформування. І хоча при Головному управлінні державної служби України створено Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, його діяльність не може охопити увесь аспект проблем, що пов’язані з модернізацією системи державної служби. 
Державна служба може розглядатися як системний об’єкт – відкрита динамічна система, що розвивається, і складовими якої виступають: державні органи, на які покладені повноваження виконання завдань та функцій держави, що реалізують державні службовці; процеси та процедури, що пов’язані як із функціонуванням та розвитком системи державної служби в цілому, так і з функціонуванням у цій системі її елементів – державних службовців; їх нормативно-правова регламентація; державні службовці, які є активними елементами цієї системи, та їх діяльність щодо реалізації завдань та функцій держави; ресурсне забезпечення процесів функціонування та розвитку системи державної служби (час, знання, інформація, фінанси тощо); продукти системи державної служби (нормативно-правові акти та послуги) [23]. 
Розглядаючи державну службу як системний об’єкт можна стверджувати, що сумарна ефективність системи державної служби безпосередньо залежатиме від ефективності її елементів, а саме: від ефективності державних органів; процесів та процедур у системі державної служби, ресурсного забезпечення, нормативно-правових актів, які в сукупності регламентують функціонування системи державної служби, державних службовців, їх особистісних характеристик, їх діяльності на робочих місцях тощо. Ефективність державних органів, у свою чергу, залежить від стратегії державного органу, його структури, компетенції, спільних цінностей, технологій прийняття рішень та наданих послуг, ресурсів (людських, організаційних, часових, матеріальних, фінансових, інформаційних, інтелектуальних). 
Процеси глобалізації, побудова єдиного європейського простору, соціально-політичні зміни, установлення громадянського суспільства вимагає не тільки переосмислення організації діяльності державної служби України, а й пошуку шляхів її удосконалення. Досвід проведення величезних соціально-економічних перетворень у розвинених країнах світу (реформи Шарля де Голля у Франції, Л.Ерхарда у Німеччині, М.Тетчер у Великобританії) починався зі зміцнення державної служби. У сьогоднішніх умовах державна служба має будуватися на наукових основах, враховуючи сукупність суб’єктивних і об’єктивних чинників. Немале значення у цьому відіграють наукові розробки вітчизняних науковців у сфері державної служби, зокрема, дисертаційні дослідження за науковою спеціальністю «державна служба». 
Головна мета – утворення такої державної служби, яка б працювала на основі професіоналізму, стабільності та політичної нейтральності, була прозорою, відкритою, зрозумілою для громадян. Саме це дасть змогу сформувати владу абсолютно нової якості, владу більш прозору, більш відповідальну, більш моральну, котра діє в інтересах народу. 
Результати наукових досліджень вказують на те, що для впровадження організаційних змін необхідно враховувати такі фактори: високий ступінь незадоволення існуючим станом, чітко визначений стан, якого необхідно досягти, знання практичних кроків щодо реалізації організаційних перетворень [24, 2]. 
Пріоритетом державної політики має стати професіоналізація державної служби, насамперед через систему професійного навчання державних службовців. Сьогодні відбувається процес удосконалення системи професійного навчання державних службовців, спрямування її на підготовку висококваліфікованих менеджерів у сфері державного управління, набуття державними службовцями сучасних знань та вмінь, необхідних у контексті нової ролі державної служби. 
Бачення нової державної служби, відповідно до Стратегічної рамки щодо системи управління персоналом, полягає у тому, що вона: 
– ґрунтується на принципах державної служби, визначених новим проектом Закону України «Про державну службу» (повага до верховенства права, законність, патріотизм, доброчесність, професіоналізм, політична нейтральність, лояльність, публічність, прозорість, стабільність, відповідальність та рівний доступ до державної служби); 
– служить національним інтересам України та її громадянам; 
– передбачає призначення професійних державних службовців відповідно до стандартів етики, заслуг, а не з політичних міркувань або особистих інтересів; 
– має пріоритет щодо справедливого та результативного надання державних послуг громадянам України; 
– працює в інтересах громадян, а не заради власних особистих інтересів чи прибутків; 
– розробляє ґрунтовні варіанти дій щодо розвитку політики на основі комплексного аналізу та відповідних консультацій; 
– надає об’єктивні рекомендації щодо прийняття рішень стосовно розвитку політики; 
– є відданою ідеї забезпечення реалізації рішень уряду щодо політики; 
– є такою, що державні службовці пишаються тим, що вони належать до державної служби; 
– визнає і цінує роботу та внесок державних службовців; 
– є привабливим та доступним роботодавцем, ставиться до персоналу справедливо та з повагою. 
Після дискусій науковців щодо перспектив удосконалення законодавства про державну службу набув популярності новий термін, що випливає з основ розуміння державної служби – «публічна служба». Поняття публічної служби охоплює усі види діяльності, яка здійснюється в інтересах розвитку суспільства шляхом ефективного функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Це професійна діяльність, якій притаманний певний характер організації та функціонування, що безпосередньо впливає на формування політичної взаємодії та норми професійної поведінки як у межах своєї установи, так і поза її межами. 
Формування нової генерації управлінців повинно здійснюватися на засадах українського державотворення, яка сьогодні вимагає від публічного службовця управлінської компетенції у здійсненні покладених на нього функцій. Під компетенцією публічного службовця розуміємо не тільки набуття нових всебічних знань, а й утвердження його мотивацій, психологічно-соціальних настанов, навичок і цінностей. 
Специфічними цінностями сучасних публічних службовців вважаються цінності публічної служби, що пов’язані із загальною управлінською культурою (політична нейтральність, чесність і непідкупність, нове управлінське та економічне мислення, суворе дотримання законності, управлінський професіоналізм, ефективність, якість, своєчасність виконання службових обов’язків), а також базові цінності – патріотизм, відданість народу, національно-духовна свідомість, повага і вільне володіння державною мовою, обстоювання національних інтересів, національна гідність, політико-правова культура.

 

ВИСНОВКИ

Сучасний правовий інститут державної служби – це комплекс правових норм, які регулюють відносини, що складаються в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Таким чином, правове регулювання має включати в себе три великі сфери в системі державно-службових відносин: 1) формування системи державної служби; 2) закріплення статусу державного службовця та гарантій його здійснення; 3) механізм проходження державної служби. Специфічність статусу державної служби обумовлена характером відносин, які вона регулює, а саме – їх публічно-правовою природою.  
Отже, державна служба є комплексним правовим інститутом, який регулює організацію та діяльність всіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права, зокрема, конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, житлового та ін. Державні службовці – це особи, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. 
Основними цілями і завданнями державної служби в Україні є сприяння незмінності конституційного ладу, створення умов для відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини і громадянина, а також забезпечення результативної та стабільної діяльності органів державної влади, відповідно до їх завдань, повноважень і компетенції. 
Доцільно розрізняти два основні види державної служби:  
1. Загальнофункціональна державна служба (типовий варіант державної служби, яка має місце в Секретаріаті Президента України, Апараті Верховної Ради України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України, в апаратах органів виконавчої влади та інших державних органів). Вказаний вид державної служби регулюється положеннями Закону України від 16 грудня 1993 р. «Про державну службу». 
2. Спеціалізована державна служба (служба в ОВС, військова, дипломатична, митна, податкова, прикордонна служби, служба в органах прокуратури, юстиції, судових органах тощо). Особливостями зазначених варіантів спеціалізованої державної служби є те, що вони регулюються положеннями спеціальних законів (наприклад, закони України від 4 грудня 1990 р. № 509-ХІІ «Про державну податкову службу в Україні» та від 25 березня 1992 р. «Про службу безпеки України»). 
Серед нормативно-правових актів, які належать до адміністративного законодавства і присвячені регламентації всього різноманіття державної служби, необхідно вирізнити: 
- Закон України від 16 грудня 1993 р. «Про державну службу»; 
- Закон України від 5 жовтня 1995 р. «Про боротьбу з корупцією»; 
- Указ Президента України від 22 липня 1998 р. «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні»; 
- Указ Президента України від 14 квітня 2000 р. «Про стратегію реформування системи державної служби в Україні»; 
- Указ Президента України від 5 березня 2004 р. «Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу»; 
- Указ Президента України від 20 лютого 2006 р. «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні»; 
- Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців»; 
- Наказ Головного управління державної служби України від 10 травня 2002 р. «Про затвердження Загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців». 
Законом України «Про державну службу» передбачено три вида органів управління (спеціальних державних органів або підрозділів державних органів, до компетенції яких належать забезпечення і розвиток системи державної служби) державною службою: Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України, Головне управління державної служби України і кадрові служби органів виконавчої влади з визначенням їх предметів ведення. Окрім названих органів управління спеціалізованими державними службами здійснюють інші державні органи: Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, Міністерство Збройних Сил України і т. д. 
Аналіз змісту інституту державної служби дає змогу уявити її як систему, що включає наступні елементи; поняття державної служби; її принципи та види; поняття державного службовця та посадової особи; вступ на державну службу; просування по службі, звільнення з державної служби; соціальний статус державного службовця; оцінка державних службовців; відповідальність працівників державного апарату та контроль за їх діяльністю; етика державної служби; організація управління держаною службою; організація управління персоналом державної служби; основні напрямки реформування державної служби. 
Загалом, система державної служби складається з інституційних (правових, організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців – осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі державних органів. Основна системна проблема – правове регулювання відносин у сфері державної служби. Треба вдосконалити законодавство України щодо держаної служби, оновити його пріоритетні напрямки, діяльність службових осіб та низку інших питань. 
Друга системна проблема – низька інституційна спроможність державної служби. Неодмінною умовою підвищення ефективності державної служби є формування якісного складу державних службовців  у центральних і державних органах державної виконавчої влади. Посилення інтелектуального забезпечення економічних і соціальних форм досягається шляхом залучення до державної служби фахівців вищої кваліфікації. 
Третя група проблем пов’язана з низькою ефективністю управління персоналом в системі державної служби. Ефективність управління персоналом у сфері державної служби внаслідок його складності і багатогранності може бути забезпечена тільки на основі чіткого визначення суб’єктів і об’єктів, їх правового статусу, розмежування функцій керівників і кадрових служб у вирішенні кадрових питань шляхом прийняття Положення про службу управління персоналом в органах виконавчої влади, внесення відповідних змін до існуючих законодавчо-нормативних актів, перетворення кадрових служб на служби управління персоналом, які б виконували обов’язки з прогнозування й планування потреби в кадрах, організації роботи щодо формування, використання і професійного росту керівного персоналу у сфері державної служби на рівні сучасних вимог. 
В процесі розвитку законодавства про державну службу буде посилюватись тенденція злиття подібних правовідносин в одну правову галузь. Законодавчий процес в області державної служби України приведе до створення нової галузі – службового права з своїм предметом правового регулювання. З практичної точки зору наслідком реформування державної служби стане виникнення на місці старої та неефективної державної служби сучасної публічної служби. Службове право повинно стати регулятором державно-службових відносин не тільки в сфері діяльності державних органів, але і в області функціонування органів місцевого самоврядування.

 

 

 

 

 

 

Список використаних джерел

1. Стеценко С.Г. Адміністративне право України: Навчальний посібник. – Вид. 2-ге, перероб. та доп. – К.: Атіка, 2009. – 640 с. 
2. Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №52. – Ст. 490. 
3. Битяк Ю. Державна служба в Україні, її види // Вісник АПНУ. – 2000. – №3. – С. 58-59. 
4. Оболенський О.Ю. Державна служба: Навч. посібник. – К.: КНЕУ, 2003. – 344 с. 
5. Державне управління в Україні. (Навчальний посібник). За загальною редакцією доктора юридичних наук, професора В.Б. Авер’янова. – К., 1998. – 225 с. 
6. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М., 1997. – 296 с. 
7. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. – 584 с. 
8. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с. 
9. Ківалов С. В., Біла Л. P. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. – Вид. друге, перероб. і доп. – Одеса: Юридична література, 2002. – 312 с. 
10.  Ківалов С.В., Біла Л.Р. Державна служба в Україні: Підручник. – Одеса: Юридична література, 2003. – 368 с. 
11.  Административное право Украины. 2-е изд., перераб. и доп. [Учебник для студентов высш. учеб, заведений юрид. спец./ Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.]; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. – Харьков: Право, 2003. – 576 с. 
12.  Малиновський В.Я. Державна служба: теорія і практика: Навч. посіб. – К., 2003. – 160 с. 
13.  Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. – М.: БЕК, 1996. – 698 с. 
14.  Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. – М.: Статут, 1999. – 529 с. 
15.  Битяк Ю.П., Петришин О.В. Проект Закону «Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті» // Вісник АПрН України. – Харків, 1998. – №1. – С. 155. 
16.  Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с. 
17.  Конституція України вiд 28.06.1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст. 141. 
18.  Закон України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №13. – Ст. 65. 
19.  Закон України «Про боротьбу з корупцією» від 05 жовтня 1995 року // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – №34. – Ст. 266. 
20.  Указ Президента України «Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні» від 14 квітня 2000 року // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №13. – Ст. 65. 
21.  Історія державної служби в Україні: у 5 т. / О.Г. Аркуша, О.В. Бойко, Є.І. Бородін та ін.; відп. ред. Т.В. Мотренко, В.А. Смолій; Голов. упр. держ. служби України, Ін-т історії НАН України. – 2009. – Т.1. – 544 с. 
22.  Головне управління державної служби в Україні. http://www.guds.gov.ua 
23.  Пахомов І., Пахомова Т. Механізми підвищення ефективності системи державної служби в нових умовах розвитку держави // Право України. – 2009. – №10. – С. 104. 
24.  Друкер П.Ф. Эффективное управление: экономические задачи и оптимальные решения / пер. с англ. – М., 1998. – 228 с. 
25.  Леліков Г. Реформування системи державної служби – запорука успіху адміністративної реформи в Україні // Вісник державної служби України. – 2003. - № 1. – С. 62. 
26.  Петришин О. Державна служба як проблема теорії держави і права // Вісник АПНУ. – 2000. – №1. – С. 21. 
27.  О государственной службе в Украине // Право и практика. – 2006. – №3. 
28.  Державна служба в Україні // Бюлетень зак. і юрид. практики України. – 2002. – №1. – К.: Юрінком Інтер, 2002. – 351 с.

 

ДОДАТОК А. СКЛАДОВІ МЕХАНІЗМУ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ

ПЕРЕТВОРЕНЬ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Складові механізму організаційних перетворень	Зміст складових
Складова організаційно-структурних перетворень системи державної служби	забезпечує вдосконалення організаційної структури системи державної служби
Складова розвитку технологій прийняття та реалізації управлінських рішень	забезпечує розвиток технологій прийняття та реалізації рішень
Складова технологій надання послуг	забезпечує відбір та стандартизацію послуг, управління якістю, доступність та вчасність їх надання
Складова розвитку персоналу	забезпечує добір, ротацію, підготовку та перепідготовку державних службовців
Складова фінансової підтримки організаційних перетворень	реалізує функціонування кредитно-фінансового механізму забезпечення  інновацій, трансформацій, оцінки ризиків, прогнози й оцінки взаємодій із суб’єктами зовнішнього середовища
Складова внутрішніх та зовнішніх комунікацій	забезпечує прозорість та відкритість системи державної служби, адаптацію її до умов зовнішнього середовища, якісне  використання інформаційних ресурсів
Складова інновацій	забезпечує мотивацію до інновацій у системі державної служби, їх оцінку та реалізацію, управління знаннями в системі державної служби