Прокурорский надзор

 

К примеру, концепция судебной реформы в РФ эти проблемы не поднимает,

ограничиваясь указанием на то, что существует внутренний судебный

контроль в виде кассации, ожидаемой апелляции, надзорного порядка

пересмотра приговоров. При этом авторы, естественно, забывают упомянуть

о щадящем характере внутреннего контроля. Вышестоящие суды в судебной

системе всегда были в той или иной мере ответственны за работу

нижестоящих судов и потому заинтересованы в том, чтобы не портить

статистику, обеспечивать «хорошие показатели» качества и стабильности

приговоров. К тому же вышестоящие суды никогда не пользовались правом

проверки судебных приговоров и решений по собственной инициативе -

только по сигналам извне, - т.е. по жалобам и протестам. Внешний

контроль за деятельностью суда осуществляется в той или иной мере

заинтересованными лицами, общественностью и средствами массовой

информации. Но это контроль случайный, эпизодический и не всегда

убедительный Коллектив авторов. Руководитель авторского коллектива

доктор юридических наук профессор Скуратов Ю.И.; Бойков А.Я., Ястребов

В.Б. и др. Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на

переходный период). М, 1999 г., с. 22..

 

Определяя перспективу развития прокуратуры, необходимо стремиться к

повышению роли прокуратуры в реализации принципа законности в

правосудии. Это можно сделать путем расширения его участия в

гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве Кливер И.Я.

Организация планирования работы в органах прокуратуры: Учеб. пособ. М.,

1991 г., с. 19..

 

Прокурор должен быть ориентирован на то, что при выполнении своей

процессуальной функции (участие в судебном разбирательстве, поддержание

обвинения, опротестование судебных решений и проч.) он должен всегда

реагировать на нарушения законности и принимать доступные ему, как

участнику процесса, меры по их устранению.

 

Необходимо отвергнуть спекулятивные рассуждения о «поднадзорности суда

прокуратуре». Речь идет о профессиональном взаимодействии прокуратуры и

органов судебной власти в деле обеспечения подчинения закону любого участника судопроизводства.

 

Надо осознать, что, создавая независимую судебную власть, общество

отнюдь не заинтересовано в появлении некоего монопольного органа по

защите прав граждан, единственно способного решать, что законно, а что

противоречит закону.

 

Основой взаимодействия и сотрудничества суда и прокуратуры является

реализация правозащитной функции. Противопоставление суда и прокуратуры

началось в свое время с вполне обоснованной критики тех процессуальных

норм, которые формулировали задачи уголовного судопроизводства - быстрое

и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и т.д. - не

выделяя специфику задач, стоящих собственно перед правосудием. «Общность

задач» позволяла органам судебного управления и координации борьбы с

преступностью видеть суд «в одной упряжке» с теми, кто призван пресекать

преступления и изобличать преступников - т.е. с оперативным и

следственным аппаратом и аппаратом прокурорского надзора Козусев А.Ф.

Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в

оперативно-розыскной деятельности. М., 2001 г., с. 61..

 

Научная юридическая общественность отмечала несуразность такого единения

задач, которое превращало суд в ординарный репрессивный орган, отчуждало

его от населения, формировало отношение к нему, как к казенному,

бюрократическому учреждению, противостоящему интересам рядового

гражданина. Именно в силу понимания этого, первые шаги судебно-правовой

реформы были связаны с критическим переосмыслением задач

судопроизводства, с идеологического обоснования и правового подкрепления

необходимости переориентации суда с репрессивной на правозащитную

функцию.

 

Но противопоставлять борьбу с преступностью защите общества от

преступлений методологически неправильно. Известно, что уголовный закон

обладает силой индивидуальной и общей превенции, т.е. работает на

предупреждение преступности. Эта превентивная сила закона многократно

возрастает, когда он обоснованно и неотвратимо применяется на практике.

Каждый приговор суда, осуждая противоправное деяние, вносит вклад в дело

борьбы с преступностью или «в защиту общества от преступлений». Спорить

по этому поводу, значит уводить науку и практику в мир схоластики

Ломидзе А.Б. Прокурорский надзор за законностью принимаемых

следователями процессуальных решений: Методич. пособ. М., 2000 г., с.

51..

 

Таким образом, отвергая тождественность задач «органов уголовной

юстиции», недопустимо переступать ту грань, за которой начинается

противопоставление этих органов друг другу, искусственное нагнетание их

конфронтации. Это - путь разрушения системы борьбы с преступностью и

системы правоохраны.

 

Цель реформирования и прокуратуры и суда видится в том, чтобы обеспечить

не противопоставление и соперничество их, а взаимодействие и

сотрудничество.

 

Можно сделать два вывода: о возрастании значения правозащитной функции

прокуратуры, которая для суда является основной, решающей и о

возрастании в числе методов прокурорского реагирования такого средства,

как обращение в суд за разрешением любых правовых конфликтов, которые не поддаются устранению иными традиционно прокурорскими средствами

(представление).

 

Эти выводы соответствуют расширению судебной юрисдикции - одному из

крупных реальных достижений судебной реформы и свидетельствуют о

сближении судебной власти и прокуратуры. Надо также отметить, что этот

процесс сотрудничества постепенно реализуется на практике.

 

Дальнейшее развитие взаимодействия прокуратуры и суда видится в

значительном расширении практики заявления прокурорами исков в интересах

неопределенного круга лиц - экологических исков, исков, связанных с

незаконной приватизацией государственных и муниципальных объектов, исков

в защиту прав потребителей. Такого рода иски прокурора, имеющие большое

социальное значение, нуждаются, как правило, в серьезном обосновании,

требуют предварительных проверок и исследований; есть потребность и в

более эффективном правовом их обеспечении - как в законодательстве о

прокуратуре, так и в гражданском процессуальном праве. О значении этой

практики свидетельствует и опыт других стран. Институт предъявления иска

прокурором (либо органом, аналогичным прокуратуре) существует, например,

во Франции, США. В отдельных штатах Америки распространены иски

прокурора в защиту неопределенного круга лиц, либо части населения.

 

Проведенный анализ социально-политических, правовых и организационных

аспектов функционирования органов прокуратуры рассматриваемых государств

в современных условиях дает основания сделать следующие выводы:

 

1. Неоправданной и необъективной является характеристика прокуратуры,

как неотъемлемого элемента «тоталитарной системы». В условиях

тоталитарного государства все правоохранительные органы, включая суд,

несли на себе печать беззакония. Одна из многочисленных функций

прокуратуры «отслеживать» нарушения закона и принимать меры к их

устранению, от кого бы они ни исходили, вполне вписывается в систему

высоких стандартов правового государства.

 

2. Реформирование органов прокуратуры - весьма длительный по времени

процесс, сопровождающий весь период формирования устоев, первичных

признаков демократического правового государства.

 

3. Есть все основания  выделить, по меньшей мере, два  этапа

реформирования института прокуратуры в странах СНГ- этап переходного

периода и этап политической и правовой стабилизации. Каждому из них

присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности

обеспечения законности, поддержания правопорядка и борьбы с

преступностью.

 

4. Реформы прокуратуры должны опираться на широкие обобщения позитивного

зарубежного опыта правоохранительной деятельности. Заимствование

элементов зарубежной практики не должно носить характера механического

перенесения, принудительного использования инородных правовых

образований в государственно-правовую систему общества без учета

сложившихся и не подлежащих безоговорочному измененную отечественных

правовых институтов и традиций.

 

5. Прокуратура в современных  условиях все более является  элементом

системы сдержек и противовесов, обеспечивающих не только сдерживание отдельных ветвей (от незаконных, противоправных действий, принятия актов

и т. д.), но и их взаимодействие в целях поддержания режима законности и

правопорядка, обеспечения и защиты прав граждан, усиления роли

прокуратуры в системе правоохранительных органов за счет реализации

функции координации их усилий не только в сфере борьбы с преступностью,

но и в вопросах участия в правотворчестве, обеспечении мер по реализации

договоров по правовой помощи в рамках СНГ.

 

6. Обеспечение более тесной  взаимосвязи и взаимодействия  прокуратуры с

судебной властью, в целях объединения их потенциала в защите прав

граждан, утверждения законности и правопорядка, ориентация органов

прокуратуры на обращения в суд, как наиболее эффективную форму защиты

прав граждан.

 

 

 3) Предмет надзора

Предметом надзора за исполнением законов является:

· а) соблюдение Конституции РФ;

· б) исполнение законов;

· в) законность правовых актов.

Соблюдение Конституции РФ. Это означает, что все перечисленные в данной статье Закона объекты надзора должны строжайшим образом соблюдать Конституцию РФ, а прокурор осуществляет надзор за точным соблюдением ее требований.

Помимо Конституции РФ предметом надзора за исполнением законов является и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.

Исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Характеризуя этот элемент предмета надзора, следует иметь в виду, что на территории РФ действуют:

- федеральные конституционные  законы;

- федеральные законы;

- законы субъектов РФ.

Предметом надзора является исполнение всех законов независимо от их правовой иерархии.

Определяя этот элемент предмета надзора, законодатель использовал понятие исполнение закона, между тем как в характеристике предыдущего элемента предмета использовалось понятие соблюдение Конституции РФ.

Характеризуя, предмет данного направления прокурорского надзора, следует указать круг юридических и физических лиц (объектов), чье соблюдение Конституции РФ и исполнение законов проверяется прокурором. Перечень этих объектов надзора указан в ст. 21 Закона о прокуратуре. К их числу законодателем отнесены следующие:

1) федеральные министерства;

2) государственные комитеты;

3) федеральные службы;

4) иные федеральные органы исполнительной  власти.

5) представительные (законодательные) органы государственной власти  субъектов РФ. Их численность  равна числу субъектов РФ. В  различных субъектах РФ они  именуются как думы, законодательные  собрания и др.;

6) исполнительные органы государственной  власти субъектов РФ. Их численность, в отличие от численности представительных (законодательных) органов, значительно  превышает число субъектов РФ. В каждом субъекте РФ имеется "центральный" орган исполнительной  власти, например, администрация, правительство. В их состав, в свою очередь, входят министерства или иные  органы управления;

7) органы местного самоуправления;

8) органы военного управления. В  их число входят Министерство  обороны РФ, его структурные подразделения, органы военного управления в  военных округах, военных соединениях, гарнизонах и иных местах дислоцирования  вооруженных сил;

9) органы контроля. К числу этих  объектов надзора относятся многочисленные  органы вневедомственного контроля. С другой стороны, контрольные  органы могут создаваться органами  представительной и исполнительной  власти субъектов РФ, а также  органами местного самоуправления;

10) должностные лица. Это самый  многочисленный вид объектов, соблюдение  Конституции РФ и исполнение  законов которыми является предметом  прокурорского надзора. Критерием  их определения является прежде всего то, что они на постоянной или временной основе исполняют (в пределах своей компетенции) функции перечисленных выше органов государственной власти. В связи с этим не могут быть отнесены к числу должностных лиц работники коммерческих и некоммерческих организаций, что вызывает немало затруднений в практике прокурорского надзора;

11) органы управления коммерческих  и некоммерческих организаций.

Объектами прокурорского надзора в этих случаях являются коллективные органы управления указанных коммерческих и некоммерческих структур. Их формы, состав, пределы компетенции также чрезвычайно разнообразны. Это советы директоров, правления, советы учредителей, дирекции и т.д

12) руководители коммерческих и  некоммерческих организаций. К этой  категории лиц, относятся лица, выполняющие  управленческие функции в коммерческих  и некоммерческих организациях. При этом под управленческими  функциями понимается выполнение  этими лицами организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. К ним же следует отнести лиц, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью.