Сыбайлас жемқорлықпен күрестегі әлемдік тәжірибе

БҰҰ қарамағында  құрылған ұйымдар жемқорлыққа қарсы  құралдарды құруда белсенді қызмет атқарады.¹¹⁷ Халықаралық қылмысты алдын алу орталығы, Біріккен Ұлттар Секретариатының қылмысты алдын алу және нашақорлықты қадағалайтын басқарма аймақаралық қылмыс бойынша Біріккен Ұлттар Институтымен бірге «Жемқорлыққа қарсы әлемдік бағдарламаны» құрды. Бағдарлама жемқорлықпен күресуде мүше-мемлекеттерге көмектеседі. Халықаралық қылмысты алдын алу орталығының Әлемдік бағдарлама шеңберінде «БҰҰ-ның жемқорлыққа қарсы саясат басшылығы» және «Жемқорлық құралдарының жиынтығы» құрылған. 2003 жылы осы құжаттың 5 нұсқасы шықты. Осы аталған құжаттар заңды кұші жоқ, кепілдеме түрінде берілген. Негізінен, бағдарлама аясында мемлекеттік сатып алу және халықаралық коммерциялық мәмілелер саласында үлкен ашықтылық пен есепке жатуына көмектесетін механизмдер жасалуда.

Қорыта  келгенде, БҰҰ-ның құжаттарында жемқорлықтын алдын алуға екпінге түседі. Осыдан шыға отырып, біріншіден, қылмысты емес, мемлекеттік және әкімшілік құқықты  дамыту керек. Құқықтың соңғы екі  саласы мемлекеттік ұйыммен қызметкер  жұмысының тәртібін қамтамасыз етуге  тиіс. Құжат әлемнің барлық мемлекеттеріне заңдылыққа тексеру ұсынылады. Жемқорлықты  алдын алу азаматтық, шаруашылық, қаржы, салық, банк құқығының дамуымен байланысты. БҰҰ-ның ұйымдары жемқорлыққа қарсы арнайы ұымдарды құруға шақырады.

3.2 Еуропа Кеңесінің сыбайлас  жемқорлыққа қарсы күрес саласындағы  конвенциялары

Сыбайлас  жемқорлықпен күрес саласында Еуропа Кеңесінің тәжірибесі үлкен қызығушылық  тудырады. Соның растығы ретінде 1996 жылы Сыбайлас жемқорлықпен күрес  әрекетінің Бағдарламасы қабылданды. Осы бағдарламаның аясында сыбайлас жемқорлық үшін қылмыстық жауапкершілік  туралы және сыбайлас жемқорлық үшін азаматтық-құқықтық жауапкершілік  туралы Конвенциялар қабылданды. Сыбайлас жемқорлық үшін қылмыстық жауапкершілік  туралы Конвенциясы 1999 жылы 27 қаңтарда қол қойып, бекітуге әзірленді, ал Сыбайлас жемқорлық үшін азаматтық-құқықтық жауапкершілік туралы Конвенция  Страсбург қаласында 1999 жылы 4 қарашада қол қоюға ұсынылды. Екі конвенцияға Еуропа Кеңесінің құрамына әзірше кірмейтін, шақырылған еуропалық мемлекеттер, сондай-ақ еуропалық емес мемлекеттер (АҚШ, Канада, Жапония және конвенцияларды дайындалу барысына қатысқан өзге де елдер) мүше бола алады. Әр конвенция 14 мемлекет мақұлдағаннан кейін күшіне енеді.

Сыбайлас  жемқорлыққа қатысты қылмыстық  жауапкершілік туралы Конвенцияның преамбуласында құқықтық тәртіпке, демократияға, адам құқықтарына, әлеуметтік әділеттілікке, экономикалық дамуына, моральдық ұстанымдарға төнетін қатер баса көрсетілген. Алайда жемқорлықтың ортақ ұғымы  Конвенцияда келтірілмеген. Дегенмен ІІ бөлімде «Ұлттық деңгейде қабылданатын қажет шаралар» жемқорлықпен байланысты қылмыстардың 13 түрі анықталды –  ұлттық мемлекеттік лауазымды тұлғаларды белсенді түрде параға жығу (2 бап), ұлттық мемлекеттік лауазымды тұлғаларды белсенсіз түрде параға жығу (3 бап), ұлттық мемлекеттік жиын мүшелерін  параға жығу (4 бап), шетелдік мемлекеттік  лауазымды тұлғаларды және шетелдік мемлекеттік жиын мүшелерін параға жығу (9 бап), халықаралық парламент  жиналыс мүшелерін параға жығу (10 бап), халықаралық соттың лауазымды  тұлғаларын және судьяларды параға жығу (11 бап). Мұндай қылмыстық әрекеттер ішінде – қызмет бабын пайдақорлықпен қолдану (12 бап-14 бап). Сонымен, Еуропа Кеңесі бірінші кезекте қол жетерлік географиялық шектер аясында тиімді құқықтық өзара көмек көрсету үшін қолайлы жағдайлар жасау мақсатымен трансұлттық және мемлекетішілік сыбайлас жемқорлыққа қарсы бағытталған құқықтық нормалардың үлгісін жасайды. Сондықтан Конвенцияның 4-11 баптарымен қарастырылған параға жығу туралы Конвенциялық нормалар жоғарыда аталған белсенді және белсенсіз параға жығудың нақтылауы болып табылады. 13 бапқа сәйкес жеқорлықпен байланысты қылмыстардан түскен кірісті жылыстаудың дербес сыныптамасы жөнінде сөз қозғалады. Осылайша, бап мағынасы бойынша параны алу не беру былайша айтқанда, заңсыз жолмен табылған ақша қаражаттары немесе өзге де мүлікті жылыстау немесе заңдастыру болып табылады. Конвенцияның 2-12 баптарымен қарастырылған жемқорлық қылмыстарды жасау, жасыру және жағдайларын бұрмалау болып табылатын қасақана іс-әрекеттер (әрекетсіздік) жөнінде сөз қозғалады: 1) жалған немесе толық емес ақпараты бар құжаттарды қолдану немесе ресімдеу, немесе 2) төлем операцияларын бухгалтерлік кітаптарға енгізбеу.

 Конвенцияның  заңды тұлғалардың жауапкершілігі  туралы 18 бабында келтірілген нормалардың  мазмұны өзінің жаңашылдығымен  және ерекшелігімен дараланады. Оған сәйкес «әр тарап:1) заңды  тұлға атынан өкілеттік міндеттер  атқару; 2) заңды тұлға атынан шешімдерді  қабылдау құқығын жүзеге асыру; 3) заңды тұлға аясында бақылау  міндеттерін жүзеге асыру, сондай-ақ  мұндай жеке тұлғаның жоғарыда  аталған қылмыстарға бірге қатысушы  ретінде қатысқаны үшін азғырушы  және сыбайлас ретінде» жолымен  заңды тұлға ретінде басқарушы  лауазымға орналасқан. Конвенцияның 22 бабында сот төрелігінің әрекет  жүргізетін тұлғалар мен куәгерлерді  қорғауы туралы айтылады және  сыбайластық қылмыстар туралы  хабарлаушыларды, тергеу және  талдау жүргізетін органдармен  әрекет жүргізетіндерге тиімді  және тиісті қорғауды қамтамасыз  ету ұсынылады. Сыбайластықпен  және қылмыспен күрес жүргізуде  азаматтық қоғамға сүйену демократиялық елдегі құқық қорғау органдардың іс-әрекетінің басты бағыты болып табылады.¹¹⁸

Сыбайлас  жемқорлық үшін қылмыстық жауапкершілік  туралы Конвенцияның маңыздылығына  қарамастан, жемқорлыққа қарсы күрестің қылмыстық-құқықтық сипаттағы шаралар  тізбегі жемқорлыққа қарсы күрестің тиімділігін арттырған жоқ. Керісінше, олар мемлекет пен қоғамға қауіп  төндіруі мүмкін, өйткені ол мемлекеттік  аппараттың жемқорлыққа бейімділігін толық жоя алмайды, яғни лауазымдық тұлғалар тарапынан жемқорлықтың туындауына қолайлы жағдайдың жасалуына  мұрындық болады.

Г.Б. Ханның тұжырымдамасына тоқталсақ, жазалау, репрессия шаралары қоғам үшін материалдық және адамгершілік тұрғысынан алғанда өте қымбатқа түседі, өйткені қылмыстық жаза құқықтық бұзушылықты түп-тамырымен құрта алмайды, келтірілген зиянның орнын толтыра алмайды, бұзылған құқықтың өтемін қайтаруға да дәрменсіз. Жаза шараларына күрестің басқа түрлері сарқылған немесе жеткіліксіз болған кезде амалсыздан жүгінеміз. Сол себепті де бұл заңдар топтамасының жетілдіре түсетін жерлері көп. ¹¹⁹

Конвенция қылмыстық іске қатысушының тек  екі түрін – сыбайлас және азғырушы қарастыратынын ескеру керек. Көптеген елдердің заңнамалары жемқорлық  қылмыстарын жасауға байланысты заңды тұлғалардың қылмыстық  жауапкершілігін қарастырмайтыны  белгілі.¹²⁰

Сыбайлас  жемқорлық үшін азаматтық-құқықтық жауапкершілік» туралы Конвенцияда  сыбайластыққа анықтама беру әрекеті  жасалған. Конвенцияның тараптары ретінде  Еуропа Кеңесінің мүшелері де, сонымен  қатар, осы құжаттарды әзірлеуге  ат салысқан мемлекеттер де мүше болуға құқылы. Осы Конвенция бес тарау  мен преамбуладан – «Терминдерді қолдану», «Ұлттық деңгейде жасалатын шаралар», «Конвенцияға қатысушы мемлекеттердің халықаралық әріптестігі», «Қорытынды Ережелер» сияқты мазмұндамалардан тұрады. 2 бап сыбайластыққа мынадай сипаттама береді: сыбайластық – пара немесе тиісті емес ерекше жеңілдіктер алушылардың өз міндеттерін орындауды бұрмалайтын тікелей немесе жанама, пара беру немесе алу, талап ету, ұсыну болып табылады.

Конвенцияда тигізген залалдың орнын толтыруға  акцент жасалған, жемқорлық әрекеттен  залал шеккен тұлғаның залалын толық  орнына келтіру мақсатында әрекет жасауын  қолдау қаралған.

Сыбайлас  жемқорлық үшін азаматтық-құқықтық жауапкершілік» туралы Конвенцияда  төмендегідей мәселелер қозғалған:

- әр ел  өзінің ішкі заңнамаларында жемқорлық  әрекеттің нәтижесінде зиян шеккен  тұлғалардың құқықтарын бекітетін,  келтірілген зиянның толық өтеуін  талап ете алатын нормаларды  қарастыруы қажет.

- мұндай  өтем ,айрылып қалған қаржылық  пайданы, материалдық зиянды немесе  материалдық емес зиянды қамтуы  мүмкін.

- әр тарап  өзінің ішкі заңнамасында кез-келген  келтірілген зиянның құны, мөлшері  қайтарылатындығы қамтамасыз ететіндей,  төмендегідей шарттарды қарастыруы  қажет: жауапты тұлға жемқорлық  сипатындағы істі болдырмаудың  немесе алдын алуға саналы  қадам жасамады; талапкер зиян  шекті; жемқорлық пен келтірілген  зиянның арасында себеп-салдар  байланысы бар болса.

- әр ел  өзінің ішкі заңнамаларында бұқаралық  лауазым иелерінің өзінің міндетін  атқару барысында жасаған жемқорлық  әрекеттің нәтижесінде зиян шеккен  тұлғалардың құқығын бекітетін баптарын анықтауы тиіс.

 Мемлекеттен немесе заң бұзған  тараптар саласынан шеккен зиянның  мөлшерінің өтеуінің азаюы, тіпті  мүлде қайтарылмау мүмкіндіктерінің  туындау қаупі болатынын ескеруін  қарастыратын баптарын да енгізуі  қажет.

- өз ішкі  заңнамаларында әр тарап жемқорлық  жасалуын көздейтін кез-келген  келісім немесе келісім туралы  ережелер өз күшін бірден жоятынын  немесе оның ешқандай заңдық күші болмайтынын ескерулері қажет. - әр тарап өзінің ішкі заңнамасында компаниялардың жыл сайынғы қаржылық есептерін дұрыс адал, әрі нақты деректерді беруін бақылайтын шараларды да енгізгені жөн. ¹²¹

Конвенция мемлекеттердің жемқорлық  ісі жайындағы азаматтық сот  өндірісіне байланысты мәселелер барысындағы  әріптестікті де қарастырады: құжаттар беру, шетелден дәлелдемелер алғызу, юрисдикцияны шектеу, тараптардың ішкі заңнамаларының, азаматтық-құқықтық және коммерциялық салалардағы халықаралық Келісімдер Ережелерінің талаптарына сәйкес шетелдік соттардың шешімін тану, сот шығындарын өтеу және орындау сияқты маңызды  міндеттерді заңдастырады. Талаптарын қолдаушы кез-келген мемлекет, оның күшіне ену сәтінде автоматты түрде жемқорлыққа қарсы күрес жүргізуші мемлекеттердің тобына қосылады. Осы Конвенцияның Еуропалық Кеңес қабылдаған Бағдарламаға сәйкес негізгі басшылыққа алынатын қағидаларының, басқа да келісімдер мен құқықтық құжаттардың орындалуын бақылайды. ¹²²

Бірінші конвецияның маңызды аспектісі  болып жазалау кесімі және қылмыскерді  беру болып табылады. Конвенцияға  бірқатар еуропалық мемлекеттер  қол қойғаннан кейін жемқорлық  қылмыс жасағандар бұл елдердің террриториясын қылмыстық қудалаудан құтылу үшін пайдалана  алмайды. Алайда бұл оларды сыбайлас жемқорлық қылмысы үшін жеіңіл жаза қолданатын елдерді таңдау мүмкіндігінен  айырмайды. Сондықтан сыбайластықпен күресудің бастапқы кезеңдерінің өзінде әр ел экстрадиция туралы іздеудегі  қылмыскерлер жазалаудан қашып құтылатын  жайлы орын беретін қазіргі келісімді  мұқият қарастыруы қажет. Қолданатын әдістер мақсаттарының айырмашылығына қарамастан Еуропа Кеңесінің Конвенциясы 1996 жылғы Америка мемлекеттер Ұйымының сыбайлас жемқорлыққа қарсы күресі жөніндегі Америкааралық Конвенция мақсатына айтарлықтай ұқсас. Осы Конвенция қатысушы мемлекеттер органдарының сыбайлас жемқорлық әрекетті сотпен іздестіруді және тексеруді, сонымен қатар, алған кірістерін пайдалануға тиым салу жолдарын  қарастырады.

1997 жылы 6 қарашада Еуропа Кеңесінің Министрлер  Комитеті қабылдаған «Жемқорлыққа  қарсы күрестің 20 басшы қағидалары»  атты Резолюцияда жемқорлық мәселелерін  кешенді шешу жазылған. Осы құжаттың  заңды күші жоқ және кепілдеме  түрінде жүреді. Резолюцияда қылмыс  заңының дамуына шектеу қоймайтын  жемқорлық мәселелерін шешуде  тәртіпаралық ұсыныс керек деп  айтылған. Бөлімнің басында жемқорлықтың  алдын алу мәселесі қойылған. Жемқорлықты алдын алу, тергеу  және жауапкершілікке тартуды  жүзеге асыратын тәуелсіз ұйымдар  басты болып табылады. Резолюцияның 6 қағидасы мемлекеттің жоғарғы  лауазымды азаматтардың иммунитеттерін  шектеу талап етеді. 7 қағидасы бойынша мемлекеттерді жемқорлықпен күрестің арнайы ұйымдардың жолымен жүруді шақырады. 9 қағидасы жариялы ұйымдардың қызметі мен ұйымының мөлдірлігін талап етеді.

Жариялы ұйымдардың қызметін бақылауға Резолюция  аудиторлық рәсімдерді қолдануды ұсынады. Осы ереже мемлекеттік тапсырыстың  тағайындаудың рәсімі ашық болуын көздейді. Резолюцияның 16 қағидасы бойынша, Бұқаралық  ақпарат құралдары (БАҚ) жемқорлық  жөніндегі мәліметті еркін түрде  алуға және тарауға мәжбүр.

БҰҰ кейін 2000 жылы Еуропа Кеңесі лауазымды азаматтардың тәртібі туралы үлгі Кодексін қабылдады.

3.3 Экономикалық Ынтымақтастық  және Даму Ұйымының парақорлыққа  қарсы күрес жөніндегі конвенциясы

Қазіргі кезеңдегі тарихи дамуда әлем бірлестігіне қауіп төндіріп отырған сыбайлас жемқорлықтың ұлтаралық қатынасы, осы  қауіпті бейтараптау үшін халықаралық  деңгейде жан-жақты шара қолдануды  талап етеді. ¹²³

Сыбайластықпен күресу саласында Экономикалық Ынтымақтастық және Даму Ұйымының құқықтық бастамалары негізінен екі құжатқа негізделген. Бір жағынан – 1997 жылғы 23 мамырдағы ЭСДҰ Кеңесімен бекітілген халықаралық іскери операцияларда парақорлықпен күресу жөнінде қайта қарастырылған ұсыныс – қылмыстық та, қылмыстық емес құқықтық сипаттағы алдын алу және кепілді шаралар кіретін біртұтас бағдарламасы бар деректеме, сондай-ақ Ұсынысты жүзеге асыру барысын қадағалауға бағытталған орындалу сараптамасы және бақылау әдістемесі. Екінші жағынан – 1997 жылғы 21 қарашада қабылданған және коммерциялық іс-әрекет жүргізу барысында шетелдік мемлекеттік шенеуніктерге пара беруді қылмыс деп жариялау мәселесіне арналған «Халықаралық іскери операцияларды жүргізу барысында шетелдік мемлекеттік органдардың лауазымды тұлғаларының парақорлығымен күресу жөнінде» Конвенция. Бұл конвенция коммерциялық ортада салауатты бәсекелестікті қалыптастыруда алғышарт болып есептеледі.

Екіншісінің үлкен тәжірибелік құндылығына  байланысты оған сараптау жүргізейік. ЭСДҰ дамыған мемлекеттердің экономикалық ұйымы ретінде экономикаға тікелей  қатысы бар сыбайластыққа ғана назар  аударады, яғни коммерцияның тегіс  «ойын алаңын» құруға қатысты  қарастырылатын салада амбициялары  шектеулі. ЭСДҰ шетелдік мемлекеттердің лауазымды тұлғаларының белсенді сыбайластарына қарсы күрес барысында өзінің іс-әрекет аясын шектейтіні және дербес тұлғалардың сыбайластық мәселелерін  қозғамайтыны айқын. Дегенмен, бұл көзқарас біржақты, тоғышар, «сұраныс жағында» қолданылатын әрекеттерге тәуелді екені шығады. Конвенцияда бекітілген концепция конвенцияға қатыспайтын елдердің мемлекеттік лауазымды тұлғалары арасындағы парақорлықты да қарастырады. Алайда, екінші жағынан ЭСДҰ бір ел екінші елдің егемендігіне нұқсан келтірмеуін қадағалайды, сондықтан шетелдік мемлекеттік лауазымды тұлғалардың тәртібі өз бетінше ЭСДҰ үшін зерттеу нысаны болмайды.

ЭСДҰ  Конвенциясының мақсаты «функционалды  балама» орнату болып табылады.¹²⁴ Конвенция елеулі үйлестіруге тырыспайды: қатысушы мемлекеттер алдында – шетелдік мемлекеттік лауазымды тұлғаларға пара беру үшін салынатын құқықтық санкцияларды енгізу үшін шаралар өз бетінше таңдау құқығы бар.¹²⁵ Конвенцияның 3 бабының 3 тармағына сәйкес, Пара мен кірістерді тәркілеуді қамтамасыз ететін, оларды беру немесе олардың құны арқасында алынған немесе қамтамасыз ету «салыстырмалы нәтижелері болатын оларға қатысты ақшалай жазалау шараларын қолданғаны үшін тараптар сәйкесінше шаралар қолдану қажет».¹²⁶ Конвенцияда осылайша заң шығарушы қатысушы ел үшін қолайлы жемқорлықтың «сыраға бал» баламалы анықтамалары бекітіледі: 1) парақорлық туралы заңсыз келісім; 2) заңсыз баю: міндеттерді бұзу мүмкіндігі; немесе қандай да бір әрекеттер жасау немесе оларды лауазымдық міндеттерді орындау барысынла іске асыру.¹²⁷