Организационно-структурное обеспечение работы органов прокуратуры при взаимодействии со средствами массовой информации

§ 1. Организационно-структурное  обеспечение работы  
органов прокуратуры при взаимодействии  
со средствами массовой информации 
 
 
Для правильного понимания процесса взаимодействия прокуратуры со СМИ важными являются сведения об организационно-структурном обеспечении работы органов прокуратуры в рассматриваемой сфере. 
 
Конечно, нельзя сказать, что материалы СМИ изучаются только специально созданными для этого подразделениями – всякий прокурор, его заместитель и другие работники, руководствуясь различными соображениями, могут лично в течение дня просматривать прессу, обращаться к телевизионным и радиопрограммам. Однако повседневная профессиональная обязанность реализации этой и других форм взаимодействия прокуратуры со СМИ, а значит, ответственность за результаты такой работы – прерогатива специально функционирующих подразделений и должностных лиц. В условиях все возрастающего информационного потока последнее обстоятельство в настоящее время уже признано и всецело реализовано в системе органов прокуратуры. 
 
Для проведения единой информационной политики органов прокуратуры, осуществления содействия защите прав и свобод граждан в информационной среде и взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ, ее структурных подразделений со СМИ создано и функционирует самостоятельное структурное подразделение Генеральной прокуратуры РФ – Управление взаимодействия со средствами массовой информации (далее – Управление). 
 
В целях решения возложенных задач Управление реализует следующие функциональные мероприятия: 
 
сбор и анализ информационных материалов СМИ о деятельности органов прокуратуры; 
 
оперативно информирует руководителей Генеральной прокуратуры РФ о материалах, публикуемых в СМИ, о работе органов прокуратуры, в том числе по вопросам наличия сведений о возможных нарушениях закона; 
 
устанавливает и развивает деловое сотрудничество со СМИ в целях укрепления законности и правопорядка; 
 
оказывает содействие СМИ в подготовке материалов о работе Генеральной прокуратуры РФ, ее структурных подразделений, а также органов прокуратуры субъектов Российской Федерации; 
 
обеспечивает поддержание и совершенствование связей органов прокуратуры со СМИ в целях максимального информирования населения о работе прокуратуры по укреплению законности, защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, участию в правотворческой деятельности, международно-правовому сотрудничеству, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, восстановлению законных прав и интересов граждан; 
 
осуществляет методическое руководство деятельностью прокуратур субъектов Российской Федерации и иных приравненных к ним прокуратур по взаимодействию со СМИ и ее координацию; 
 
обеспечивает информационное сопровождение официального Интернет-представительства Генеральной прокуратуры РФ в сети «Интернет». 
 
Структура Управления единообразна той, которая в настоящее время принята в Генеральной прокуратуре РФ, соответствует его функциональной цели и задачам деятельности (рис. 1). 
 
 
  
начальник отдела (помощник Генерального прокурора РФ); 
 
старшие прокуроры отдела; 
 
прокуроры отдела; 
 
федеральные государственные гражданские служащие

 
 Некоторые элементы  организации взаимодействия  
прокуратуры со средствами массовой информации 
 
Официальные сообщения от имени Генеральной прокуратуры РФ направляются исключительно через Управление взаимодействия со СМИ и только с согласия Генерального прокурора РФ, а в региональных прокуратурах – через соответствующие подразделения этих прокуратур с согласия соответствующего руководства. 
 
В органах прокуратуры подлежит ежедневному осуществлению мониторинг ведущих СМИ в целях анализа состояния законности, выявления нарушений и принятия мер прокурорского реагирования. О принятых в связи с этим мерах реагирования прокуроры должны оперативно информировать соответствующие подразделения региональных прокуратур, Управление взаимодействия со СМИ Генеральной прокуратуры РФ. 
 
Согласно принятой в системе органов прокуратуры практике производится ежедневное обновление новостных лент Интернет-представительств Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур. 
 
Активность прокуроров обусловливается необходимостью системного, на постоянной основе информирования граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, различных институтов гражданского общества о работе органов прокуратуры. Для обеспечения бесперебойной наполняемости СМИ соответствующей информацией ведомственными нормативными актами¹ в зависимости от характера и актуальности информации определяются сроки и периодичность ее предоставления в специализированные подразделения по взаимодействию со СМИ, собственно в СМИ. В частности, установлены следующие случаи предоставления материалов в Управление взаимодействия со СМИ Генеральной прокуратуры РФ: 
 
1. Наиболее актуальные материалы о практике прокурорского надзора для размещения на официальном Интернет-представительстве Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также для освещения в СМИ представляются в управление взаимодействия со СМИ начальниками главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Главной военной прокуратурой не реже одного раза в месяц, а прокурорами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур – еженедельно. 
 
2. Материалы о работе органов прокуратуры по противодействию коррупции также представляются в управления взаимодействия со СМИ для освещения в СМИ, но не реже одного раза в квартал начальниками Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства, Главного управления по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, управления по расследованию особо важных дел, Главного управления и управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, прокурорами субъектов Федерации, приравненными к ним военными прокурорами и прокурорами иных специализированных прокуратур. Наиболее актуальные материалы прокурорской и следственной практики, информации о преступлениях коррупционной направленности, имеющих значительный общественный резонанс, должны незамедлительно представляться для опубликования по согласованию с курирующим эти вопросы заместителем Генерального прокурора РФ. 
 
3. Установлена периодичность предоставления в Управление взаимодействия со СМИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации иных материалов и информации начальниками главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры РФ, а именно: не реже одного раза в полугодие – предложения об организации выступлений в СМИ с указанием тематики и формата; по факту совершения соответствующих действий – сообщения о встречах, семинарах, круглых столах, проводимых с участием руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации (представляются в день проведения мероприятия), материалы о направлении уголовных дел в суд (в день утверждения обвинительного заключения), информация о судебных решениях, имеющих повышенный общественный резонанс (в день их вынесения); в предельно сжатые сроки – материалы, которые имеют или могут иметь широкий общественный резонанс. 
 
^ Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур: 
 
еженедельно направляют в Управление взаимодействия со СМИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации наиболее актуальные материалы о деятельности органов прокуратуры для их размещения на официальном Интернет-сайте – представительстве Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также для освещения в СМИ; 
 
непосредственно осуществляют взаимодействие со СМИ, в том числе: 
 
а) не реже одного раза в квартал обязаны организовывать выступления прокурорских работников в СМИ; 
 
б) ежегодно проводить личные встречи руководителей органов прокуратуры с редакциями ведущих периодических изданий, электронных СМИ, информационных агентств, журналистами, организовывать пресс-конференции по наиболее актуальным вопросам прокурорской деятельности; 
 
в) ежегодно проводить обучающий семинар с прокурорами городов, районов, другими территориальными и приравненными к ним прокурорами иных специализированных прокуратур по вопросам взаимодействия со СМИ; 
 
определяют порядок организации взаимодействия со СМИ аппарата прокуратуры субъекта Российской Федерации, а также нижестоящих прокуроров, в том числе сроки предоставления последними информации для размещения в СМИ. 
 
Так, в соответствии с приказом прокурора Белгородской области от 05.05.2008 № 31 «О порядке освещения в СМИ деятельности органов прокуратуры области» установлена следующая периодичность: 
 
1. Начальникам, старшим помощникам аппарата прокуратуры  
области: 
 
еженедельно предоставлять информацию для размещения на сайте прокуратуры области или направления в управление взаимодействия со СМИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации; 
 
ежеквартально предоставлять наиболее актуальные материалы с предложениями об организации выступления в СМИ с указанием тематики и формата. 
 
2. Прокурорам городов и районов области: 
 
систематически организовывать выступления оперативных работников прокуратуры в СМИ, в том числе посредством телевидения (не реже одного раза в месяц для прокуратур городов и не реже одного раза в квартал для прокуроров районов); 
 
не реже одного раза в полугодие проводить личные встречи руководителей органов прокуратуры с редакциями местных СМИ, организовывать интервью, пресс-конференции по наиболее актуальным вопросам прокурорской деятельности. 
 
Следует отметить, что в системе органов прокуратуры постоянное внимание уделяется вопросам надлежащей организации взаимодействия со СМИ. 
 
Так, работа по обеспечению гласности как самостоятельная позиция зачастую введена в рейтинг по оценке деятельности горрайспецпрокуратур, что оказывает существенное влияние на достигаемые на местах результаты. 
 
Силами региональных прокуратур организован и ведется ежемесячный мониторинг обеспечения гласности работниками горрайспецпрокуратур, что дает возможность отслеживать складывающуюся на местах ситуацию, при необходимости оперативно реагировать, использовать в целях активизации и совершенствования этой работы различные организационно-управленческие меры, в том числе связанные с поощрением и взысканием. Вопросы эффективности организации взаимодействия со СМИ ежегодно обсуждаются на коллегиях региональных прокуратур, что позволяет своевременно обращать внимание на необходимость устранения недостатков в этой работе. 
 
 
Формы взаимодействия органов прокуратуры

со средствами массовой информации

Формы взаимодействия со СМИ отражают содержание информации, пути, порядок и процедуры ее поиска, получения, производства и распространения¹.

Методы  взаимодействия со СМИ представляют собой правовые и организационные средства и способы осуществления указанной деятельности.

Выработка оптимальных  форм и методов проведения информационно-пропагандистской деятельности органов прокуратуры способствует обеспечению эффективного решения задач по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов во всех сферах жизни государства и общества, защите прав и свобод человека и гражданина.

Основными формами взаимодействия органов прокуратуры со СМИ являются: ответы на журналистские запросы; распространение пресс-релизов; размещение информации в СМИ; совместная подготовка органами прокуратуры и СМИ материалов, освещающих работу прокуроров по укреплению законности и правопорядка; организация интервью сотрудников и руководителей органов прокуратуры в печати, на радио и телевидении; выступления сотрудников прокуратуры в телевизионных и радиопрограммах; пресс-конференции и брифинги для представителей СМИ; участие работников прокуратуры в освещаемых СМИ круглых столах; приглашение журналистов на заседания координационных совещаний, коллегии; личные встречи сотрудников  
и руководителей органов прокуратуры с корреспондентами периодических изданий, журналистами телевизионных каналов и радио.

 
Принципиально важными представляются вопросы расширения и углубления контактов прокуратуры со СМИ. Перспективные решения могут быть связаны с выработкой качественно новых подходов, рекомендаций и разработок, адекватных меняющимся задачам и роли прокуратуры, с тем чтобы максимально содействовать прогрессивным изменениям в экономике, политике, социальной, культурной и иных сферах, обеспечению прав и интересов граждан, приоритета общечеловеческих ценностей, построению подлинно правового государства. 
 
В связи с этим в мае 2009 г. Генеральным прокурором РФ учрежден ежегодный Всероссийский конкурс на лучшие материалы в СМИ о работе органов прокуратуры, цель которого – совершенствование взаимодействия прокуратуры со СМИ, активизация объективного и всестороннего освещения ее деятельности, повышение авторитета прокуратуры в обществе. В конкурсе, проводимом ежегодно с 1 октября календарного года по 13 января следующего года, принимают участие работники центральных и региональных СМИ, зарегистрированных в установленном законом порядке (кроме тех СМИ, регистрация которых не предусмотрена), а также внештатные авторы, представившие опубликованные материалы по проблемам деятельности органов прокуратуры Российской Федерации (за исключением работников прокуратуры). 
 
Требования к конкурсным материалам и порядку их представления установлены соответствующим Положением о конкурсе, утвержденном приказом Генерального прокурора РФ от 08.05.2009 № 152 «О ежегодном Всероссийском конкурсе на лучшие материалы в средствах массовой информации о работе органов прокуратуры». Победители и дипломанты конкурса определяются комиссией по подведению итогов конкурса, а церемония их награждения производится в Генеральной прокуратуре РФ и приурочивается к Дню российской печати – 13 января. 
 
За оказание существенной помощи в укреплении законности и развитии системы прокуратуры Российской Федерации, в выполнении возложенных на нее задач допускается награждение лиц, не являющихся работниками прокуратуры, медалью «За взаимодействие» (в том числе трех победителей ежегодного Всероссийского конкурса на лучшие материалы в СМИ о работе органов прокуратуры)¹. 
 
§ 1. Предмет и пределы, цели и задачи  
прокурорского надзора 
 
 
Правовую основу прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ составляют Федеральный закон 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также иные приказы целевого характера. 
 
Следует отметить, что в Законе о СМИ, выступающим в силу своего специального свойства исходным в реализации других нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере отношений, и в Законе о прокуратуре РФ в числе объектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, СМИ напрямую не названы. Между тем они в полной мере подпадают под этот перечень как коммерческие и некоммерческие организации, в обязанности которых вменено точное исполнение действующих на территории России законов (ст. 15 Конституции РФ). При невыполнении ими установленных в законодательстве требований нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая государство, а потому СМИ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности и формы собственности. 
 
В связи с этим возникает потребность в рассмотрении вопроса о предмете прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ. Кроме того, необходимость его определения обусловлена тем, что без четкого представления о предмете достаточно трудно выявить специфику организации и осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. 
 
Исходя из положений ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре РФ применительно к рассматриваемой теме исследования предмет надзорной деятельности прокуратуры следует определить следующим образом: 
 
соблюдение конституционного права граждан на получение информации через СМИ, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов о СМИ федеральными органами исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере деятельности СМИ, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (в том числе СМИ); 
 
соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами по вопросам осуществления деятельности СМИ и реализации права граждан на информацию. 
 
Исходя из приведенного определения предмета прокурорского надзора и представлений, сложившихся в настоящее время в науке и практике, пределы надзорной деятельности прокуроров в рассматриваемой сфере правоотношений следует определять с учетом следующих основных критериев: 
 
объема правовых актов о СМИ, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров; 
 
количества объектов прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ; 
 
характера вмешательства прокурора в деятельность поднадзорных объектов при реализации им полномочий по выявлению нарушений законов, их причин и способствующих им условий; полномочий по устранению и предупреждению таких нарушений. 
 
Собственно, характер такого вмешательства прокуроров определяется в соответствии с требованиями п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре РФ, согласно которым при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе в рассматриваемой сфере правоотношений, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. 
 
Надзорные полномочия прокуроров в рассматриваемой сфере в целом совпадают по форме с установленными в ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре РФ полномочиями по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но отличаются от них по содержанию решаемых целей и задач. 
 
Исходя из требований приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 применительно к сфере действия законов о СМИ цели прокурорского надзора состоят в следующем: 
 
надзорными средствами обеспечить соблюдение требований Конституции РФ при реализации гражданами через СМИ права на информацию; 
 
мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения законов в деятельности СМИ и других участников данной сферы отношений, а также защиты их прав. 
 
Реализация этих целей призвана способствовать утверждению в Российской Федерации верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. 
 
При этом прокурорам надлежит во исполнение требований п. 19 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 осуществлять надзор гласно, предоставлять возможность СМИ получать в предусмотренных законом пределах сведения о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка, а также регулярно информировать об этом население через печать, радио, телевидение и иные средства массовой коммуникации. 
 
Отметим, что современная социально-экономическая и политическая обстановка в Российской Федерации определяет и новые тенденции в конкретизации надзорных задач органов прокуратуры, реализация которых сопряжена с привлечением возможностей СМИ. 
 
Так, в соответствии с Программой действий органов прокуратуры Российской Федерации в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 19.11.2008 № 236, прокурорами в декабре 2008 г. – I квартале 2009 г. осуществлялся мониторинг материалов СМИ и сети Интернет по вопросу информационных атак, дестабилизирующих работу банков и иных финансовых учреждений. При выявлении таких фактов, а также случаев неправомерного использования инсайдерской информации и ее опубликования организовывались проверки в целях их пресечения. 
 
Указанием Генерального прокурора РФ от 14.11.2008  
№ 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» прокуроры ориентированы на осуществление постоянного мониторинга материалов СМИ в целях выявления сведений о нарушениях закона, по которым при наличии оснований предстоит незамедлительно организовывать соответствующие проверки, в том числе в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством. 
 
Значимая роль принадлежит органам прокуратуры и в деле правового просвещения, а также правового воспитания населения. Причем согласно приказу Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» деятельность по разъяснению законодательства прокурорам необходимо организовать таким образом, чтобы она максимально отвечала поставленной Президентом РФ задаче преодоления правового нигилизма, повышения правовой культуры населения. Очевидно, что необходимо сочетать пропаганду права как с деятельностью по надзору за исполнением законов, так и с информированием общественности о состоянии законности, правопорядка и обеспечении основных гарантий и социальных прав граждан, активно используя возможности СМИ. 
 
Например, о принятых в 2008 г. прокуратурой Новосибирской области мерах по ограничению распространения информации экстремистского содержания в сети Интернет, прекращению деятельности религиозной организации сайентологов, общественной организации «Криминон-Новосибирск», некоммерческой организации «Медресет-уз-Захра», а также ряда газет работниками прокуратуры были даны интервью 45 СМИ и информационным агентствам. 
 
Следует отметить, что разъяснение законодательства как самостоятельное направление деятельности органов прокуратуры является неотъемлемой частью системы профилактики правонарушений, особенно в молодежной среде, противодействия экстремизму, ксенофобии, коррупционным проявлениям. В связи с этим задача прокуратуры – при взаимодействии с различными общественными институтами, в том числе СМИ, вести правовое просвещение населения, что, конечно же, не подменяет рассмотрение и разрешение обращений граждан. 
 
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 20.11.2007 № 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» необходимо использовать СМИ для пропаганды деятельности прокуроров, участвующих в судебных стадиях уголовного судопроизводства. При этом следует обеспечить достоверность материалов, подлежащих опубликованию, их юридическую обоснованность. 
 
Приказом Генерального прокурора РФ от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» прокуроры должны систематически информировать общественность, в том числе через СМИ, о мерах, принимаемых прокурорами по укреплению законности и усилению защиты конституционных прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве. 
 
Помимо указанных сфер деловое сотрудничество со СМИ прокурорам надлежит обеспечить при организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления¹, надзора за процессуальной деятельностью органов дознания², надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия¹, в сфере противодействия коррупции² и др. 
 
В целом обусловленные предметом цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ являются взаимосвязанными категориями. Осуществление надзора по каждому конкретному вопросу в рамках исследуемой сферы деятельности прокурора ставит частные задачи, ведущие в итоге к достижению единых целей – обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. 
 
 
§ 2. Объекты прокурорского надзора 
 
 
Со СМИ по роду своей деятельности соприкасаются должностные лица многих органов и институтов власти. 
 
Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного (в том числе цифрового) вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях), печати, издательской и полиграфической деятельности, являетсяМинистерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее – Минкомсвязь России), которое в соответствии с положением о нем, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 № 418, осуществляет следующие функции: 
 

¹ См.: Смирнов А.Ф. Организация взаимодействия прокурора с редакциями средств массовой информации и журналистами. М., 2001. С. 43.