Актуальные проблемы формирования местных бюджетов

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления. Размер резервных фондов устанавливается представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, а также путем получения кредитов у кредитных организаций.

2. Основные типы бюджетов

2.1 Структура бюджета

Использование бюджета в качестве инструмента проводимой местными органами власти политики требует определенной корректировки его структуры. Так как бюджет является комплексным нормативным актом, произвольно менять его структуру недопустимо. Однако в целях упрощения и повышения эффективности процесса формирования бюджета целесообразно применять специальные управленческие классификации, согласно которым бюджетные доходы и расходы группируются по определенным признакам. Широко распространена классификация, согласно которой в местном бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В текущем бюджете отражаются расходы и доходы органов местного самоуправления, обеспечивающие необходимую, обязательную деятельность, например, расходы на поддержание нормального функционирования муниципального хозяйства и всех его постоянно действующих хозяйственных структур.

Примерная структура бюджета

Необходимо стремиться к тому, чтобы в бюджете текущих операций объем поступлений превышал расходы. Образующаяся разница участвует в формировании инвестиционного бюджета. Показатель того, насколько муниципальное образование окажется в состоянии достичь этого умелым ведением бюджета текущих операций для отчисления в инвестиционный бюджет, является важной характеристикой финансовых возможностей муниципального образования и свидетельствует о долгосрочной платежеспособности при привлечении займов и кредитов.

К бюджету развития (инвестиционному бюджету) относятся доходы и расходы, направляемые на совершенствование муниципального хозяйства (расходы на проведение строительных работ и приобретение материального имущества) и инвестиционные отчисления третьим лицам, а также отчисления федерации и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также особые операции по финансированию, например, получение и погашение кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.

Подобная структура, несмотря на определенную степень условности, позволяет четко определять и корректировать деятельность по основным направлениям развития муниципального хозяйства. Также представляется целесообразным использовать группировку бюджетных статей на средства, направляемые на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления и на средства, направляемые для исполнения государственных полномочий, которые были делегированы вышестоящими органами власти.

Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Согласно действующему законодательству прогноз долгосрочного социально экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, на основе текущего прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и на основе тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекты бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета должно вызывать соответствующее изменение основных характеристик проекта бюджета.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется перспективный финансовый план. План разрабатывается на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и составляется в целях:

• информирования представительных органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
• комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации проектов программ, законов;
• выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
• отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых первый год – это год, на который составляется бюджет, а следующие два года – плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

2.2. Характеристика типов бюджета

Линейно-объектный (постатейный) бюджет остается самым популярным у всех органов власти благодаря точности отчетности и простоте контроля.

В постатейном бюджете средства распределяются между определенными статьями или объектами расходов. Расходы на заработную плату, оборудование, канцелярские принадлежности и т.п. рассчитываются на будущий год так, что соответствующая служба имеет лишь ограниченную возможность при наличии обоснования повысить на некоторую сумму величину расходов, предусматривавшихся по данной статье в предыдущем финансовом году. Главное преимущество существующей линейно-объектной бюджетной системы состоит в строгом контроле за деятельностью финансирующих ведомств.

Данный подход не предусматривает сравнения затрат и результатов, игнорирует возможные альтернативы проводимой политики, не обеспечивает интеграции функций планирования, разработки бюджета и контроля. Линейно-объектный бюджет инерционен, любые изменения возможны лишь в виде небольших приращений соответствующих показателей предшествующего года.

Поскольку единственным источником информации о будущем бюджете для местных властей обычно является бюджет предыдущего года, а прироста расходной части бюджета добивалось каждое подразделение, то основой определения того, какие расходные статьи следует урезать, а какие оставить на прежнем уровне, стали бюджетные слушания.

Исполнительный бюджет. В соответствии с данным подходом распределение затрат идет по видам деятельности, а не по статьям расходов. На основе новой концепции стал применяться операционный анализ – метод, позволяющий сопоставлять элементы цепочки «затраты – процессы предоставления услуг – результаты» с последующей оценкой результата, который оценивается в соответствующих единицах измерения деятельности. Такой бюджет требует больше информации о том, какие используются рабочие процессы, какого качества услуги могут быть обеспечены и по какой стоимости.

Этот подход получил существенные преимущества перед концепцией линейно-объектного бюджета. Ориентируясь на конкретные задачи управления, исполнительный бюджет помогает органам власти в оценке эффективности работы организаций, переводя категории бюджета в функциональные термины и термины увеличения эффективности исполнения предписанных видов деятельности. На основе измерения затрат рабочего времени, финансовых ресурсов и отношения количества работающих к объему деятельности устанавливаются соответствующие стандарты.

Однако опыт использования исполнительных бюджетов показал ряд недостатков в их применении. Многие бюджетные оценки оказались менее точными, чем оценки, связанные с линейно-объектными бюджетами. Для руководства неясны основания предпочтения какого-либо одного вида расходов другому. Не предусматриваются альтернативы, на базе которых можно было бы сделать лучший выбор. Другой сложностью для работников финансовых служб является оценка качества работы. Точному измерению результатов деятельности препятствуют трудности, присущие исполнительному бюджету. Рассчитать объемы государственных закупок и расходы на содержание государственного аппарата довольно легко. Однако объективно и точно измерить результаты работы государственных служб очень сложно. Детализация и категоризация работ с целью выявления единиц их измерения часто затруднительны. Сбор соответствующих данных обычно производится неаккуратно, поэтому данные оказываются ненадежными. Кроме того, система исполнительных бюджетов не ориентирована на решение долгосрочных проблем.

Программный бюджет. Бюджеты, создаваемые под определенные программы и проекты, получили название программных бюджетов. Поскольку программа может охватывать несколько исполнительных организационных уровней, то и программный бюджет должен быть более широким и интегрированным, чем исполнительный. Программные затраты являются обобщенными суммарными затратами, которые получаются путем агрегирования затрат различных подразделений организации. Подробная детализация расходов подразделений организации для программного бюджета необязательна, поскольку он не всегда базируется на деятельности только этих подразделений, а также потому, что организация может быть занята одновременно в нескольких программах, внутри которых ответственность за деятельность несут конкретные подразделения. Поэтому программный бюджет лучше отвечает организационным потребностям органов управления более высокого уровня, в то время как исполнительный бюджет лучше приспособлен для задач более низкого уровня управления.

Программный бюджет обычно нацелен на длительную перспективу и является долгосрочным. Если исполнительный бюджет основывается на опыте прошлой работы, программный бюджет строится на основе оценки того, каких результатов деятельности следует ожидать в будущем. С этой точки зрения программный бюджет лучше приспособлен для формирования долгосрочного государственной социально-экономической политики.

Программный бюджет организовывает бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение поставленных целей. Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование, постановка целей, разработка программы, анализ деятельности. Однако следует учитывать, что ошибки, допущенные в постановке целей и разработке программ, могут болезненно отразиться на эффективности деятельности муниципальных органов власти в целом.

Разработка программного бюджета состоит из четырех важнейших этапов:

• Постановка целей, выбор методов, последовательности шагов и времени достижения целей.
• Расчет затрат для реализации каждого необходимого шага.
• Разработка полной программы работ, необходимых для достижения целей.
• Определение критериев оценки того, насколько успешно достигнуты поставленные цели.

Программный бюджет позволяет увеличить степень рациональности принимаемых решений. Подход требует рассмотрения последствий реализации программ и результатов предпринимаемых действий. Кроме того, подчеркивается роль планирования для принятия бюджетных решений. Однако постановка целей оказывается затрудненной в силу сложности проблем и различного их видения разными участниками процесса целеполагания. Разработка и использование программного бюджета может потребовать существенных преобразований, которые способны оказать влияние на многие другие тесно связанные с бюджетом области.