Государственный долг Российской Федерации: проблемы и перспективы

Отношение платежей по внешнему долгу к экспорту (норма обслуживания долга). «Пороговым» уровнем этого показателя считается 20-25%, у России он не превышал 7,5%. Даже если бы платежи осуществлялись по графику, то и тогда норма обслуживания долга в 1996-1997 гг. не превышала бы 13-18%. Более 70 стран имели норму обслуживания долга более высокую, чем наша страна. Венгрия и Польша, например, отчисляли на погашение задолженности соответственно 16 и 52% сумм экспорта. В практике стран с переходной экономикой отношение обслуживания долга к экспорту на уровне 20% признаётся приемлемым, поэтому Россия с показателем почти втрое меньшим «порогового» уровня находилась в выгодном положении.[24]

Однако подобная благоприятная картина объяснялась двумя причинами: во-первых, в 1993-1995 гг. из-за невыполнения в полной мере обязательств перед внешними кредиторами Россия осуществляла фактическое обслуживание внешнего долга со значительным отставанием от графика; во-вторых, подписанные соглашения с Парижским (в конце 1996 г.) и Лондонским (в октябре 1997 г.) клубами предоставили ей выгодные условия реструктуризации долга. Не принимая во внимание эти обстоятельства, надо признать, что Россия находилась в тяжелом положении: дефицит государственного бюджета ограничивал возможности по регулярному обслуживанию внешнего долга.

После кризиса в августе 1998 г. ситуация с долговой нагрузкой ухудшилась. По основным показателям долговой нагрузки Россия приблизилась к их «пороговому» уровню или превзошла их.

Одновременно сокращались источники получения средств для обслуживания внешнего долга. Россия практически лишилась возможности привлечения средств с мирового финансового рынка. Если раньше существовала надежда на рефинансирование наступающих платежей за счет внутренних и внешних источников, то в 1999 г. остался лишь один реальный источник - налоговые доходы федерального бюджета. Однако после девальвации рубля летом 1998 г. бюджет на 1999 г. в долларовом исчислении уменьшился до 20 млрд. долл. В то же время на 1999 г. приходился первый крупный «пик» платежей по внешнему долгу —16,1 млрд. долл., в том числе по собственным российским долгам - 7,9 млрд. долл. Если бы Россия стала погашать задолженность в полном объеме, то на обслуживание внешнего долга ушли бы все поступления в бюджет за год, т.е. примерно 10% ВВП, 23,3% -от величины экспорта и 24% - от совокупных государственных расходов. Наша страна физически не могла выделить такие крупные суммы на обслуживание растущего долга. Поэтому Россия в первую очередь попыталась расплатиться по своим собственным долгам.

Наибольшее значение в 1999 г. Россия придавала урегулированию задолженности перед МВФ. Это объяснялось тем, что МВФ является крупнейшим кредитором России и от его позиции в значительной степени зависят дальнейшие возможности нашей страны в получении кредитов от других стран и решение вопросов по реструктуризации различных видов задолженности, в частности Парижскому и Лондонскому клубам. Кроме того, в мировой финансовой практике еще не возникало дефолта по обязательствам перед МВФ. Прецедент мог бы привести не только к временной финансовой изоляции России, но и мог создать серьезные проблемы в прочих областях внешнеэкономической деятельности. Поэтому Россия расплатилась за долги перед МВФ, правда, Фонд рефинансировал около половины всех выплат по долгу России перед МВФ. Были произведены платежи и по другим составляющим российского долга. Выплаты даже по собственному российскому долгу составили половину бюджета РФ. В целом обслуживание нового внешнего долга обеспечилось в полном объеме и в срок.

В то же время Россия оказалась не в состоянии погасить задолженность бывшего СССР. В мае - июне 1999 т.; Минфин России не смог погасить долги на сумму 2,5 млрд. долл. Речь идет прежде всего об облигациях внутреннего валютного займа (ОВВЗ), которыми была оформлена коммерческая задолженность СССР (с первого по третий транши) и России (с четвертого по седьмой). В середине 1999 г. иностранцам принадлежало примерно⅓ ОВВЗ, российским банкам и предпринимателям - две трети. В мае 1999 г. предстояло выплатить 1,6 млрд. долл., однако Минфин России сделать это не смог, выделив лишь 333 млн. долл. Остальные платежи были перенесены на ноябрь 1999 г. В июне 1999 г. Россия не смогла выплатить 800 млн. долл. Лондонскому клубу, добившись отсрочки до декабря. Проблему урегулирования задолженности по советским долгам Россия решала путем их дальнейшей реструктуризации.

Как велико бремя внешней задолженности России в начале XXI века? Для анализа платежеспособности воспользуемся соответствующими показателями. Они наглядно демонстрируют, что Россия пока не выбралась из зоны риска.

Отношение платежей по внешнему долгу к доходам федерального бюджета. У стран с сопоставимым с Россией уровнем развития экономики этот показатель равен 12-13%. У России в 2001 г. он по Закону о бюджете должен был составить 28%, а реально оказался и того выше. Показатель для нашей страны высокий, тем более что к 2003 г. он может превысить и этот уровень.

Отношение платежей к ВВП. Несмотря на рост ВВП России, ежегодная доля платежей (проценты плюс основной долг) увеличивается. Так, в 2000 г. отношение платежей по долгу к ВВП составляло 4,5%, в 2001 г. - 4,7% (оценка). В 2002 г. оно сократится до 4,3%, но в 2003 г. увеличится до 5,4%. Это больше, чем в Польше, Венгрии, Мексике - странах со средним уровнем дохода. К тому же состояние торгового и платежного балансов России, по оценке Минфина России, в ближайшие годы ухудшится. Торговое сальдо может сократиться к 2005 г. с 53 млрд. долл. до 28 млрд. долл. Значит, определенные потери понесет бюджет.

Отношение платежей по долгу к экспорту. Этот показатель в России в 2000 г. превысил 20%. Однако хуже всего у России обстоят дела с отношением долга к бюджетным доходам - 410% в начале 2001 г. Более высокого показателя нет ни в одной стране мира. В то же время следует отметить, что ситуация с доходами федерального бюджета улучшается и в 2002-2003 гг. этот показатель снизится.[21]

Таким образом, по совокупности международных критериев долговая нагрузка России пока еще велика. Не следует также забывать, что вслед за хорошо известной ситуацией 2003 г. пики платежей возникнут в 2005 и 2008 гг. Урегулирование внешнего долга России, достигшего огромных размеров, может растянуться на несколько поколений. Поэтому его урегулирование становится важной проблемой российской политики, от решения которой во многом зависит успешное продвижение России по пути построения стабильной и эффективно действующей экономики.

3.ПЕРСПЕКТИВЫ СОКРАЩЕНИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 3.1.Перспективы погашения государственного долга Российской Федерации

Выше шла речь о попытках поставить развитие государственного долга в русло решения конкретных задач в рамках отдельных программ. Однако только с началом нового столетия можно связывать серьезные намерения поставить развитие долговой сферы государства на научную основу. Именно в этот период разрабатываются Основные направления политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003-2005годы (одобрены Правительством Российской Федерации 6 марта 2003г.). В эти годы Правительство исходит в своей долговой деятельности из необходимости:

- создания условий для повышения  значения государственных заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного долга;

- ограничения объема государственных  заимствований объемом погашения государственного долга;

- увеличения удельного веса  внутреннего долга в структуре  государственного долга;

- завершения урегулирования долга бывшего СССР;

- снижения расходов на обслуживание  государственного долга;

- ограничения привлечения средств  международных финансовых организаций финансированием проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;

- получения Российской Федерацией к 2005 году инвестиционного рейтинга.

Эти направления долговой политики успешно реализуются Правительством России, и параллельно готовится проект Основных направлений долговой политики Российской Федерации на 2006-2008 годы. Согласно представленному документу Минфин России предлагает считать основными целями долговой стратегии следующие:

- сохранение объемов и структуры  государственного долга, позволяющих  гарантированно выполнять обязательства по его погашению и обслуживанию, а также рефинансировать долг независимо от состояния федерального бюджета;

- осуществление государственных  внутренних заимствований в объеме, позволяющем активно развивать  рынок корпоративных и муниципальных  заимствований, обеспечивающих финансирование инвестиций в отраслях и регионах;

- изменение структуры государственного  долга Российской Федерации в  части дальнейшего увеличения удельного веса внутреннего долга в структуре совокупного государственного долга.[15, С. 67]

Только научно обоснованная концепция развития и использования государственных долговых отношений в интересах общества может обеспечить неуклонное повышение эффективности управления государственным долгом. Необходимое и достаточное условия достижения высоких показателей результативного управления задолженностью государства пока далеки от своего практического воплощения. Вот почему все еще остро стоит вопрос об эффективности управления государственным долгом, под которой понимается степень достижения оптимальности основных параметров долга (его величины, структуры, стоимости обслуживания и других) и способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Трудности многих стран с погашением внешнего долга породили многие программы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди них – погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие. Эти приемы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсия внешнего долга. Под конверсией в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики и финансов страны-должника.

Россия сейчас активно использует метод погашения внешней задолженности товарными поставками, но остальные приемы находятся в забвении. В свете предстоящих платежей участникам Парижского и Лондонского клуба кредиторов разработка программ конверсий внешнего долга России становится актуальной. В частности, перспективой могут стать обмен долговых обязательств на акции приватизированных предприятий, выкуп долгов правительства на рублевые средства с последующим направлением их на инвестиции. От проведения таких операций Россия получит не только облегчение долгового бремени, но и оживление работы по осуществлению программы приватизации и дополнительные инвестиции в реальный сектор экономики.

С конца 1998г. функционировал под знаком новации по государственным ценным бумагам. Новация – это частный случай реструктуризации, смысл которого заключается в замене по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения.

Новации явились следствием долгового кризиса, который в свою очередь вызван кризисом экономики и финансов России. Долговой кризис проявился, прежде всего, в значительных объемах внутренней и внешней задолженности и неуклонном росте платежей по погашению и обслуживанию государственного долга. К началу 1998г. государственный долг составил 49,4% валового внутреннего продукта, в том числе внутренний – 19,3% и внешний – 30,1%. Доля расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание долга увеличилась с 10,1% в 1995г. до 35,6% в первом полугодии 1998г. И это притом, что основной рынок государственных заимствований – рынок ГКО/ОФЗ практически перестал быть источником финансирования бюджетного дефицита. Напротив, в январе-июне 1998г. за счет бюджета было профинансировано погашение выходящих из обращения облигаций на сумму 17,3 млрд. рублей. Долг по ГКО/ОФЗ на 1 июля 1998г. достиг 436,0 млрд. рублей (это 69,4% всего внутреннего долга), увеличившись с начала года в 8,6 раза. На погашение соответствующих выпусков в августе-декабре 1998г. требовалось 20-25 млрд. рублей в месяц, а на рефинансирование долга никаких издержек не было. Прекращение выплат по ГКО/ОФЗ стало неизбежным. [11, С. 88]

Эта мера была объявлена Правительством . Общая сумма «замороженного» долга составила 265,3 млрд. рублей, предусматривалась его реструктуризация. ОФЗ со сроками погашения в 200-2001гг. остались в обращении. В 1998г. Правительством Российской Федерации была предложена следующая схема реструктуризации ГКО/ОФЗ: соответствующие выпуски ценных бумаг погашаются в установленные при их выпуске сроки, причитающиеся средства перечисляются на транзитные счета кредиторов, в которых они могут быть рефинансированы в новые купонные облигации со сроком погашения 3, 4 и 5 лет и купонной ставкой 20-30% годовых или сертификаты Сбербанка Российской Федерации; облигации, принадлежащие физическим лицам-резидентам, погашаются деньгами; для Банка России предусмотрена особая схема погашения имеющихся у него государственных ценных бумаг. Предусматривается возможность и досрочного погашения облигаций в период до 26.09.1998г. В этом случае владельцы облигаций могли получить денежные средства в размере 5% от номинальной стоимости погашаемых облигаций, на 20% их номинальной стоимости приобрести облигации, номинированные в долларах США, с купоном 5% годовых и сроком погашения в 2006г., на остаток средств приобретались новые рублевые облигации.

Работа по реструктуризации долга по ГКО/ОФЗ велась параллельно с переговорами по уточнению решения проблемы «замороженного» долга. Итогом переговоров явилось распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.12.1998г. «О новации по государственным ценным бумагам». Новация проводилась в период с 15.12.1998г. по 15.03.1999г. (затем этот срок неоднократно продлевался). Она осуществлялась путем замены ГКО/ОФЗ со сроком погашения до 31.12.1999г. по согласованию с их владельцами на новые обязательства и частичные выплаты денежных средств. Для подтверждения новых обязательств выпускались облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет и размером купонного дохода 10-30% годовых и облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроком обращения 3 года и нулевым купонным доходом. ОФЗ-ПД могли быть использованы на погашение просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшиеся по состоянию на 01.07.1998г. и оплату участия в уставном капитале кредитных организаций. На 70% суммы новых обязательств выдавались ОФЗ-ФД, на 20% – ОФЗ-ПД, на 10% – денежные средства.

Исключение было сделано для организаций, которым федеральными органами власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги. Они имели право получить 30% от суммы новых обязательств денежными средствами, с уменьшением доли ОФЗ-ФД до 50%. Физические лица-резиденты, фонды обязательного медицинского страхования, страховые компании (в отношении средств обязательного медицинского страхования, государственного обязательного личного страхования) и некоммерческие организации имели право получить всю сумму погашения в денежной форме в сроки, установленные при выпуске принадлежавших им облигаций. Часть денежных средств можно было инвестировать в новые выпуски ГКО с погашением в марте и июне 1999г.[10, С. 300]