Понятие бюджетного процесса и его принципы

 

Важной стороной в характеристике бюджетно-правового статуса субъектов РФ выступает их равноправие. При всем своем разнообразии субъекты Федерации согласно Конституции (ч. 4 ст. 5) являются равноправными.

 

Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо конституционных норм, является текущее бюджетное законодательство Российской Федерации, а также законодательство самих субъектов РФ — конституции и уставы, в которых содержатся основополагающие нормы о бюджетной компетенции субъектов РФ, их другое законодательство.

 

К федеральному законодательству, действующему в данной области до 1 января 2000 г., относятся, например. Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»; Закон РФ «Об основах бюджетных прав...»; Закон РФ «О субвенциях краям, областям, республикам в составе Российской Федерации», ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, в которых определяются конкретные права субъектов РФ на получение определенных доходов для зачисления в их бюджеты. Перечень доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, комплексно определен в Бюджетном кодексе РФ 1998 г. В кодексе перечислены также полномочия, входящие в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений.

 

Финансовые, в том числе бюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами могут регулироваться федеративными договорами'. Многие из субъектов РФ заключили такие договоры с Федерацией.

 

Из числа специальных нормативных актов субъектов РФ важная роль принадлежит принятым их представительными органами власти законам о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

 

Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета по трем направлениям:

 

а) с федеральными органами власти;

 

б) с другими субъектами Федерации;

 

в) с органами местного самоуправления. Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует совокупность следующих прав:

 

1. Законодательное регулирование  бюджетного устройства и бюджетного  процесса на соответствующей  территории, исходя из основ, установленных  законодательством РФ. При этом учитываются особенности системы муниципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на данной территории.

 

Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих на их территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля в отношении них.

 

2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в лице их органов местного самоуправления.

 

3. Право каждого субъекта РФ  на самостоятельный бюджет —  республиканский, краевой, областной и т.д., утверждаемый соответствующим представительным органом власти.

 

Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов власти субъекта Федерации, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего государственного образования и удовлетворению потребностей ее населения.

 

В пределах имеющихся средств субъекты РФ вправе увеличивать нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений, правоохранительных органов, охраны окружающей среды и другие цели.

 

Представительные органы власти субъектов РФ самостоятельно утверждают бюджет и контролируют его исполнение.

 

4. Право объединять бюджетные  ресурсы субъектов Федерации  со средствами других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для финансирования экономических, природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.

 

5. Право устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации и местные бюджеты, а также определять их размеры.

 

6. Право на получение закрепленных  за бюджетом субъекта Федерации налогов и других источников дохода, а также отчислений от регулирующих доходов.

 

Так, в доходы бюджетов субъектов Федерации зачисляются:

 

а) налоги, сборы, другие обязательные платежи, отнесенные в соответствии с законодательством РФ к уровню доходов субъектов Федерации;

 

б) часть налога на прибыль предприятий в соответствии с федеральным законодательством;

 

в) поступления от сдачи в аренду (или продажи) имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;

 

г) дивиденды от совместных предприятий в соответствии с долей субъекта Федерации в собственности этих предприятий;

 

д) платежи за пользование природными ресурсами в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством РФ;

 

е) часть доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;

 

ж) выявленные государственным контролем сокрытые (заниженные) от налогообложения доходы (прибыль) предприятий, организаций и учреждений, находящихся в собственности субъектов Федерации;

 

з) некоторые платежи федерального уровня и др. Кроме того, в бюджеты субъектов Федерации передаются отчисления от федеральных доходных источников (например, от налога на добавленную стоимость, акцизов и др.) по нормативам, утвержденным органами власти РФ на планируемый год. Другая часть этих доходов должна быть зачислена в федеральный бюджет. При недостаточности указанных доходов для сбалансирования бюджетов субъектов Федерации им передаются из федерального бюджета дотации и субвенции, используемые в порядке, установленном законодательством РФ.

 

7. Право распределения доходов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами соответствующей территории. При этом субъект Федерации вправе закрепить за местными бюджетами, находящиеся в их распоряжении источники доходов в полном объеме или в определенной части (проценте) на долговременной основе.

 

Помимо этого, в компетенцию субъектов федерации входит ежегодное регулирование местных бюджетов путем передачи им отчислений по установленным размерам от собственных (субъектов Федерации) налогов, других платежей. Из бюджетов субъектов Федерации по решению их органов власти местным бюджетам  передаются также дотации и субвенции.

 

8. Право образовывать в рамках  своего бюджета резервные и  целевые фонды, в том числе  Фонд финансовой поддержки муниципальных  образований', а также оборотную кассовую наличность.

 

9. Право контролировать использование  средств муниципальными образованиями, выделенными им из бюджетов  субъектов Федерации, а также  соблюдение органами местного  самоуправления бюджетного законодательства.

 

10. Право самостоятельно использовать  доходы, дополнительно полученные  при исполнении бюджета, а также  суммы превышения доходов над  расходами, образующиеся в результате  увеличения поступления в бюджет  или экономии в расходах, свободный  остаток средств бюджета, образовавшийся на начало текущего финансового года. Все эти средства, именуемые в законодательстве свободными бюджетными средствами, вышестоящим органам власти запрещено изымать из ведения субъектов федерации.

 

Указанные средства могут быть вложены органами власти субъектов Федерации в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, предоставлены для временного использования в форме процентных и беспроцентных ссуд. Однако это допускается только при условии финансирования плановых расходов и зачисления в бюджет полученных от этих операций средств'.

 

11. Право на компенсацию потерь  в доходах бюджета субъекта  федерации или увеличения его  расходов за счет средств федерального  бюджета в том случае, если  они обусловлены принятием в  ходе исполнения бюджета решений органа федеральной власти2.

 

Предусмотренные законодательством бюджетные права субъектов Федерации гарантируются судебной защитой. При нарушении их федеральными органами представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации вправе обратиться за защитой в арбитражный суд.

 

 

Особенности бюджетных прав муниципальных образований

 

Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов РФ (районы, города и др.) в лице их органов местного самоуправления обладают бюджетными правами. Большое значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления на всех их уровнях своих социально-экономических и других вопросов местного значения. Указанные права обеспечивают также органам местного самоуправления в пределах их компетенции возможность регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

 

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8), законах «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «Об основах бюджетных прав...» (действует до 1 января 2000 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Положения федерального законодательства конкретизируются в законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного самоуправления. Вместе с тем определение основ бюджетно-правового статуса муниципальных образований в федеральном законодательстве, усиливает гарантированность этих прав.

 

Большое значение в этом аспекте имеет Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», специально нацеленный на закрепление гарантий финансовых, в том числе бюджетных, прав органов местного самоуправления. Закон предписывает органам государственной власти России и органам государственной власти субъектов Федерации содействовать развитию местных финансов, участвовать в решении вопросов местного значения путем выполнения целевых федеральных и региональных программ. Вместе с тем названный Закон закрепляет право контроля со стороны этих органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства РФ и субъектов РФ.

 

Бюджетно-правовой статус муниципальных образований определяет совокупность следующих прав.

 

1. Право каждого муниципального  образования на самостоятельный  местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления. Вмешательство вышестоящих (иных) органов в разработку, утверждение и исполнение местного бюджета не допускается. Принцип такой независимости органов местного самоуправления в отношении подведомственного бюджета закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.

 

В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно муниципальному образованию, местные органы самоуправления при этом выполняют процессуальные функции формирования и исполнения бюджета. Такая правовая взаимосвязь подчеркивает направленность местного бюджета на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее общее экономическое и социальное развитие. Поэтому встречающийся в юридической литературе и иногда в нормативных актах термин типа «бюджет органов местного самоуправления» можно воспринимать лишь как условный, не обладающий необходимой четкостью.

 

Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Он является важнейшей частью финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении этих органов. Из местных бюджетов средства направляются на социально-экономические программы, содержание органов местного самоуправления.

 

Средства местных бюджетов используются для расходов, связанных:

 

а) с решением вопросов местного значения, установленных законодательством;

 

б) с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

 

в) с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, по ссудам и иные расходы.

 

2. Право выделять в качестве  составной части местного бюджета  сметы доходов и расходов отдельных  населенных пунктов, городских районов, не являющихся муниципальными образованиями.

 

3. Право на получение из вышестоящих  бюджетов необходимых финансовых  ресурсов при наделении органов  местного самоуправления государственными  полномочиями.

 

4. Право на получение собственных  закрепленных федеральным и региональным  законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников доходов.