Бюджетная реформа

 
Бюджетная реформа

 
 

Оглавление

 

Введение

Глава 1.

.1 Изменения в бюджетной системе  РФ с 1998 по 2008 гг

.2 Реформы бюджетной системы  с 2008 года

.3 Задачи бюджетной политики  в области расходов в социальной  сфере

Глава 2. Социальные расходы в Нижегородской области с 2008 по 2011 гг

.1 Общая статистика расходов  на социальную политику

.2 Статистика социальных расходов  по статьям

.3 Параметры областного бюджета  с 2009 по 2011 гг

Глава 3. Проблемы социальных расходов и возможные пути их решения

Заключение

Список литературы

 
 

Введение

 

Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетную систему государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти. Однако следует отметить, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране.

Изменения политического строя и экономических основ государства, нашедшие отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток - этот механизм ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.

Цель проведения этих реформ:

поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;

обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;

повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;

формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающий необходимый уровень доходов бюджетной системы;

оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;

обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по трем по следующим важнейшим направлениям:

реформирование межбюджетных отношений;

реформирование бюджетного процесса;

реформирование бюджетной сети.

 
 

Глава 1

 

.1 Изменения в бюджетной системе  РФ с 1998 по 2008 гг

бюджетный социальный расход налоговый

Бюджетная реформа в Российской Федерации реализуется в несколько этапов:этап - укрепление системы исполнения бюджета; создание достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета.этап - приведение в соответствие расходных обязательств публично-правовых образований с их финансовыми возможностями.этап - переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат; составление отчетности о финансовом положении публично-правовых образований на базе учета, основанного на методе начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита.

Первый этап бюджетной реформы был ознаменован принятием в 1998 г. и вступлением в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В тот период времени стояли, казалось бы, элементарные задачи: создать систему, обеспечивающую исполнение бюджета с соблюдением требований закона и соответственно создать отчет об исполнении бюджета. Для достижения этих задач были созданы соответствующие инструменты: Федеральное казначейство и Счетная палата.

Посредством казначейского исполнения федерального бюджета были отлажены процедуры санкционирования расходов, обеспечено создание единого счета федерального бюджета, внедрен контроль за принимаемыми обязательствами, создан реестр участников бюджетного процесса и, наверное, самое главное - создан отчет об исполнении бюджета.

В результате, впервые в истории России отчет об исполнении бюджета за 1999 г. был принят в форме федерального закона с представлением в Государственную Думу заключения на него со стороны Счетной палаты.

Другим результатом этого этапа реформы стало выявление существенных проблем в тех вопросах, которые лежат в основе бюджетных правоотношений, а именно, в полномочиях публично-правовых образований. Отсутствие четкого разграничения этих полномочий приводило, во-первых, к тому, что Российская Федерация принимала большое количество законов, порождающих расходные обязательства, исполнять которые приходилось субъектам и муниципалитетам. Во-вторых, как следствие первого, образовался значительный объем расходных обязательств не обеспеченных финансовыми ресурсами, причем граждане не могли понять, кто же, в конечном счете, должен им осуществлять те или иные выплаты, платить пособия, возмещать расходы по некоторым видам услуг и т.д. Все это привело к тому, что, в-третьих, возникло огромное количество судебных исков к казне Российской Федерации за неисполнение принятых законов.

Поэтому начало II этапа бюджетной реформы можно отнести к 2004 г., когда Федеральным Собранием Российской Федерации были приняты фундаментальные изменения в бюджетном законодательстве (БК, № 120-ФЗ от 20.08.2004 г.), а также в законах, устанавливающих полномочия публично-правовых образований (№ 95-ФЗ от 04.07.2003 г.; № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.), и законах, определяющих порядок исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (№122-ФЗ от 22.08.2004 г.)

В результате на смену длительным и безуспешным попыткам создания (в масштабах всей страны) системы минимальных государственных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы, пришел принцип формирования расходов бюджетов, изложенный в ст. 65 Бюджетного кодекса, который устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Такой подход к формированию бюджета приводит к необходимости более взвешенного подхода к рассмотрению законопроектов порождающих расходные обязательства, создает возможность сделать прогноз расходов не на один год, а на тот период, в котором они будут действовать и соответственно спрогнозировать сбалансированность бюджета публично-правового образования в среднесрочной перспективе.

Как только выстроилась эта конструкция: публично-правовые образования, полномочия, принимаемые обязательства и расходы бюджета для оплаты этих обязательств, так сразу же в 2004 г. было принято еще одно из самых главных решений - в Бюджетном кодексе были устранены положения, которые предусматривали, что расходные обязательства исполняются только в пределах предусмотренных законом о бюджете ассигнований.

В настоящее время можно условно говорить о третьем этапе бюджетной реформы, который направлен на совершенствование управления общественными финансами. Основная задача этою этапа - переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат.

Если на первом этапе, надо было наладить процесс исполнения бюджета, ввести систему учета, основанную на кассовом методе, то сегодня этого недостаточно. Необходимо создать систему учета, основанную полностью на методе начислений, совершенствовать имеющийся инструментарий - план счетов бюджетного учета и разрабатывать стандарты учета и отчетности.

Если на первом этапе важно было внедрить процедуры внешнего контроля, то на третьем этапе необходимо создание и развитие систем внутреннего контроля и аудита.

Если раньше нужно было навести элементарный порядок в бюджетном хозяйстве, то в настоящее время необходимо новое качество управления общественными финансами. Надо работать над определением цели и оценкой результатов расходования бюджетных средств, создавать системы мониторинга, внутреннего аудита, научиться сравнивать финансовое положение с положением публично-правовых образований и учреждений аналогичных структур, существующих в коммерческом секторе. Это - совсем другой подход. Все больше следует анализировать положительный опыт управления финансами, выработанный коммерческим сектором, и применять этот передовой опыт в сфере публичных финансов.

К настоящему времени, весь Бюджетный кодекс построен исходя из того, что в центре всех бюджетных правоотношений стоит ведомство, оно же главный администратор бюджетных средств.

Администратор бюджетных средств действует от имени публично-правового образования. Он администрирует доходы публично-правовых образований в виде налогов и доходов от использования имущества, являясь администратором доходов, администрирует публичные расходы в виде расходов на оплату обязательств, вытекающих из законов, принимает расходные обязательства, вступая в гражданско-правовые отношения от имени публично-правового образования и заключает договора. Администратор бюджетных средств, действуя от имени собственника, формирует в конечном итоге финансовый результат публично-правового образования. Особым администратором, например, на федеральном уровне выступает Федеральное казначейство, на имя которого открыт единый счет федерального бюджета. Такое закрепление ролей очень похоже на организационную структуру любой корпорации. Отличие заключается в том, что если для хозяйственной корпорации применим принцип - разрешено все, что не запрещено законодательством, то для всех участников бюджетного процесса, разрешено только то, что прямо разрешено. Все участники бюджетного процесса обладают ограниченной или специальной правоспособностью. Если не предусмотрено какое-то действие в каком-либо нормативном акте, то это действие запрещено.

Важно подчеркнуть, что в отличие от редакции Кодекса 2004 г., в которой главным было появление института расходных обязательств, в редакции Кодекса 2007 г. главная новация - трехлетний бюджет.

Во-первых, удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо по макроэкономическим причинам, чтобы все участники бюджетного процесса, инвесторы понимали, какого рода макроэкономическая ситуация будет складываться в зависимости от той или иной бюджетной политики на ближайшие три года.

Во-вторых, еще большее значение удлинение горизонта бюджетного планирования имеет для главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений (для участников бюджетного процесса), т.е. на микроуровне.

Кроме того, такой подход к формированию бюджета позволяет решать другие задачи, к которым относится:

·проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;

·обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;

·повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.

Все эти задачи являются чрезвычайно актуальными на нынешнем этапе бюджетных реформ в России.

При этом важно отметить, что хотя термины «многолетний бюджет» и «многолетний финансовый план» часто используют как синонимы, их отличие заключается в том, что только многолетний бюджет, принятый законом, создает правовые последствия, в том числе в виде права для принятия расходных обязательств (заключение договоров).

Другой важный момент - это закрепление в Бюджетном кодексе закрытого перечня всех видов бюджетных ассигнований, которые различаются своим правовым статусом и отражением в бюджете. Статья 69 «Бюджетные ассигнования» в новой редакции является сердцевиной Бюджетного кодекса, и в совокупности со ст. 69.1,69.2 и 70 регулирует вопросы формы бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Собственно эти услуги могут быть исполнены самим публично-правовым образованием посредством создания бюджетного учреждения, и тогда должна формироваться бюджетная смета и открываться лицевой счет в казначействе. В этом случае мы имеем дело с бюджетными ассигнованиями нa выполнение функций бюджетных учреждений.

С другой стороны, государственная (муниципальная) услуга третьему лицу может быть профинансирована через предоставление субсидии производителю услуги, не являющемуся бюджетным учреждением (автономные учреждения и т.д.). Здесь возникают совсем другие экономические потоки, совсем другие взаимоотношения публично-правового образования с тем, кто предоставляет эту услугу. Эти отношения перестают быть исключительно бюджетно-правовыми.

При этом во всех случаях оказания государственных (муниципальных) услуг появился новый инструмент - государственное (муниципальное) задание, содержание которого стало регулироваться бюджетным законодательством (ст. 69.2 Кодекса).

Кроме того, Бюджетный кодекс заложил основу расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств. Согласно нормам Кодекса главным распорядителям бюджетных средств могут быть предоставлены права по более или менее подробной детализации ассигнований по кодам бюджетной классификации в сводной бюджетной росписи для тех или иных подведомственных им распорядителям или получателям бюджетных средств.

Важно отметить, что в соответствии с Бюджетным кодексом, основным инструментом организации бюджетного процесса, позволяющим соблюдать установленные законодателем бюджетные ограничения, продолжает оставаться сводная бюджетная роспись. Смысл новых подходов в использовании этого инструмента состоит в необходимости четкого разграничения полномочий финансового органа и главных распорядителей бюджетных средств. Из сводной бюджетной росписи федерального бюджета с 2008 г. исключена так называемая «поквартальная разбивка», поскольку это было не что иное, как кассовый план или кассовые (но не бюджетные) ограничения. Причем, как кассовый план эта поквартальная разбивка в бюджетной росписи никогда реально не работала, потому что не была сбалансирована. Можно было внести изменения в роспись по расходам в любой из кварталов, но не сбалансировать ни с доходами, ни с источниками в этот же отрезок времени. Таким образом, распределение бюджетных ассигнований по кварталам только загромождало роспись.

Финансовый орган должен с 2008 г. контролировать внесение изменений в роспись только по тем позициям, которые зафиксированы в законе о бюджете, то есть на уровне целевой статьи и вида расходов сводной бюджетной росписи. Остальная часть бюджетных ассигнований по расходам, распределенная по кодам экономической классификации, не относится к сводной бюджетной росписи.

По-новому перед финансовыми органами и администраторами бюджетных средств Кодекс поставил задачу кассового планирования. Теперь кассовый план - это самостоятельный, наряду с бюджетной росписью, инструмент организации исполнения бюджета. Главная задача финансового органа в ходе исполнения бюджета, помимо контроля за соблюдением бюджетных ограничений всеми участниками бюджетного процесса, состоит в том, чтобы следить за кассовым планом и всегда держать необходимый финансовый ресурс для того, чтобы иметь возможность исполнить денежные обязательства, предъявляемые к оплате.