Пути повышения доходов госбюджета

1. Бюджетная система государства и его доходная часть

    Бюджетная система – это главное звено финансовой системы государства, является составляющей частью бюджетного устройства.

  Бюджетная система – это совокупность бюджетов государств, административно-территориальных образований, государственных учреждений и фондов, которые самостоятельны в бюджетном отношении. Она основана на правовых нормах, экономических отношениях и государственном устройстве.

Бюджетная система состоит  из бюджетов следующих уровней (ст. 10 БК РФ):

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов РФ (РФ) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе:

а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

б) бюджеты городских и сельских поселений. Согласно ст. 11 БК РФ, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который равен  календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Государственный внебюджетный фонд – фонд денежных средств, образуется вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предназначен для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение в случае безработицы, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в определенном порядке, который устанавливается федеральным законом или предусматривается БК РФ.

Каждое муниципальное  образование имеет собственный  бюджет.

Бюджет  муниципального образования, т. е. местный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

В местных бюджетах, в  соответствии с бюджетной классификацией РФ, раздельно предусматриваются  средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных  образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных  обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления  отдельных государственных полномочий (ст. 14 БК РФ).

Бюджет муниципального района, т. е. районный бюджет, и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части  бюджетов городских и сельских поселений  могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Каждый субъект РФ имеет  собственный бюджет.

Бюджет  субъекта РФ, т. е. региональный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ.

Использование органами государственной  власти субъектов РФ иных форм образования  и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается.

В бюджетах субъектов РФ, в соответствии с бюджетной классификацией РФ, раздельно предусматриваются  средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов  РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов  РФ полномочий по предметам ведения  субъектов РФ и полномочий по предметам  совместного ведения, указанных  в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», и расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

В соответствии со ст. 16 БК РФ, федеральный бюджет – форма образования  и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ.

Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, не допускается, за исключением случаев, установленных БК РФ и иными федеральными законами.

Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной  системы РФ образуют консолидированный  бюджет РФ.

Целевой бюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда (ст.17 БК РФ).

В Бюджетном кодексе (Федеральный  закон от 24 июля 1998 года №125-ФЗ) дано следующее определение бюджета: это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций органов государства  и местного самоуправления.

Бюджетное устройство - это структура и принципы построения бюджетной системы.

Бюджетная система РФ - совокупность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права. Она состоит из бюджетов трех уровней:

Бюджетная система РФ построена  на основе следующих принципов:

• Принцип единства бюджетной системы, который обеспечивается единством бюджетного законодательства, денежной системы, бюджетной классификации, форм бюджетных документов и бюджетной отчетности, бюджетной политики и т.п.
• Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ.
• Самостоятельность бюджетов всех уровней, выражающаяся в наличии у каждого бюджета своих источников доходов, в праве каждого бюджета самостоятельно расходовать их по своему усмотрению и определять источники финансирования дефицита бюджета; в утверждении каждого бюджета соответствующими представительными органами; в исполнении каждого бюджета соответствующими исполнительными органами власти; в недопустимости компенсации за счет бюджетов других уровней потребности в доходах и дополнительных расходах.
• Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем расходов должен быть равен объему доходов плюс источники финансирования дефицита бюджета (размер дефицита бюджетов всех уровней ограничен Бюджетным кодексом). При этом бюджеты всех уровней должны быть утверждены без профицита бюджета. Профицит - это превышение доходов бюджета над расходами.
• Принцип эффективного и экономного использования бюджетных средств.
• Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей бюджетов, их адекватность существующему экономическому положению. Нарушение этого принципа ведет к серьезным финансовым последствиям. Примером может служить бюджетный кризис 1997 г. и секвестр бюджета (пропорциональное снижение государственных расходов по всем статьям бюджета, кроме защищенных).
• Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает необходимость их отражения в бюджетах в полном объеме и в обязательном порядке.
• Принцип гласности, т.е. необходимость публикации законов о бюджетах и отчетов об их исполнении в открытой печати.
• Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в адрес конкретных получателей с обозначением цели их использования.

Налоги являются важнейшим  источником бюджетных доходов. Уже  более 4 лет в России действует  новая система налогообложения. Можно сказать о том, что удалось  добиться нормативного обеспечения  новой налоговой системы. Но вместе с этим нужно признать и то, что  оно создавалось в спешке и  под давлением текущих весьма неблагоприятных обстоятельств. Тогда  на первый план выходила задача спасения бюджета, достижение какой-то сбалансированности финансового положения государства. Именно в таких условиях была проведена  огромная работа по формированию нового финансового механизма сбора, распределения  и перераспределения налоговых  доходов; появилась и организационная  инфраструктура налогообложения.

В Российской Федерации взимаются  следующие виды налогов:

а) Федеральные налоги, к  ним относятся:

• налог на добавленную стоимость.
• акцизы на отдельные группы и виды товаров.
• налог на доходы банков.
• налог на доходы от страховой деятельности.
• налог с биржевой деятельности.
• налог на операции с ценными бумагами.
• таможенная пошлина.
• отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
• платежи за пользование природными ресурсами.
• налог на прибыль предприятий.
• подоходный налог с физических лиц.
• налоги, служащие источником формирования дорожных фондов.
• гербовый сбор.
• государственная пошлина.
• налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения.

б) налоги республик в  составе Российской Федерации и  налоги краев, областей, автономной области, автономных округов, к ним относятся:

• налог на имущество предприятий.
• лесной доход.
• плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственной системы.
• сбор на нужды образовательных учреждений.
• транспортный налог.

в) местные налоги, в которые  включаются:

• налог на имущество с физических лиц.
• земельный налог.
• регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью.
• налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне.
• сбор за право торговли.
• курортный сбор.
• целевые сборы с граждан и предприятий, на содержание милиции, благоустройство территории, на нужды образования и другие цели.
• налог на рекламу.
• налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров.
• сбор владельцев собак.
• лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями.
• лицензионный сбор за право проведения местных аукционов.
• различные сборы (за выдачу ордера на квартиру, за парковку автомобилей, за право использования местной символикой, за участие в бегах на ипподроме, за выигрыш на бегах, с участвующих в игре на тотализатор и т.д.).

В соответствии с законодательством  РФ налог считается установленным, если определены налогоплательщики  данного налога, а также объект налогообложения, налоговая база, налоговый  период, налоговая ставка, порядок  исчисления налога и порядок и сроки уплаты налога.

В Налоговом кодексе РФ под налоговой базой понимается некоторая характеристика объекта  налогообложения, например, стоимость  или физический объем, в отношении  которой непосредственно исчисляются  налоги. Налоговая ставка представляет собой величину налоговых начислений на единицу измерения налоговой  базы. Некоторые объекты налогообложения (или их части) могут облагаться в  льготном режиме или вообще не облагаться налогом (например, необлагаемый минимум  доходов или имущества).

Несмотря на довольно большое  количество налогов и иных обязательных платежей, наиболее весомую часть в доходах бюджетов всех уровней составляют налог на прибыль, НДС, и акцизы, таможенные пошлины и подоходный налог с граждан. На них приходится свыше 4/5 всех налоговых доходов консолидированного бюджета.

Так, за 1994 год в общем  объеме поступлений в консолидированный  бюджет доля налога на прибыль составила 34,3%, НДС и СН - 30,2%, подоходного  налога с граждан - 12,3%. Примерно такая  же картина сложилась и в прошлом  году.

По расчетам Министерства финансов Российской Федерации, в 1996 году в консолидированном бюджете  доля прямых налогов на товары и  услуги - 42%, имущественных налогов - 8%. Наиболее обременительны для предприятий  налог на прибыль, НДС, а также платежи в обязательные внебюджетные фонды (прежде всего, в пенсионный и дорожный).

Остальные налоги и сборы (включая региональные и местные), несмотря на свою относительную многочисленность, сравнительно невелики и, чаще, создают  для плательщиков проблемы не столько  в связи с их размером, сколько  сложны в своем расчете, уплате и  необходимости постоянного отслеживания принимаемых по ним региональным и местными властями изменений.

В 2003 году средства финансовой помощи составили 19,5% от доходов консолидированных  бюджетов субъектов РФ, что равняется 376,9 млрд. руб. Финансовая помощь поступает  в бюджеты субъектов РФ в виде дотаций, субвенций, средств по взаимным расчетам, субсидий и прочих безвозмездных  поступлений.

В 2003 году объем средств, поступивших в целевые фонды, для консолидированного бюджета  субъектов РФ составил 104,8 млрд. руб. До 2001 года в бюджеты субъектов  РФ входили также территориальные  экологические фонды и фонды  по воспроизводству минерально-сырьевой базы.

Для сравнения:

Налоговые доходы федерального бюджета в первом полугодии 2007 года составили 2,007 триллиона рублей (14,4% ВВП), что на 72,448 миллиарда рублей (или на 3,7%) больше плановых показателей, говорится в опубликованных на сайте  правительства РФ материалах к заседанию  кабинета министров. Вместе с тем  отмечается, что налоговые доходы без учета погашения задолженности  по налоговым платежам крупнейшего  налогоплательщика (перечисления признанного  банкротом ОАО "НК "ЮКОС" составили 92,308 миллиарда рублей) в первые шесть  месяцев 2007 года оказались меньше запланированных  на 1% и составили 1,915 триллиона рублей (13,8% к ВВП).

Большая часть налоговых  поступлений федерального бюджета  в первом полугодии 2007 года была обеспечена поступлениями налога на добавленную  стоимость (НДС - 48,7% от общего объема налоговых  доходов). Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами обеспечили 25,1% общих налоговых  доходов, налог на прибыль организаций - 13,1%.

Неналоговые доходы федерального бюджета (без учета безвозмездных  поступлений) в первом полугодии  составили 1,184 триллиона рублей (8,5% к ВВП), что на 200,193 миллиарда рублей (или на 14,5%) меньше плановых показателей.

При этом более 84% неналоговых  доходов было обеспечено поступлениями  доходов от уплаты таможенных пошлин. Так, поступления от взимания вывозных таможенных пошлин в первом полугодии  составили 791,176 миллиарда рублей, что  на 24,5% меньше, чем предусмотрено  плановыми показателями.

Что же касается прочих неналоговых  доходов, то они в расчетах планировались  в сумме 157,598 миллиарда рублей. Однако фактическое поступление указанных  доходов составило 180,072 миллиарда  рублей, что на 22,474 миллиарда рублей (или на 14,3%) больше, чем предусмотрено  плановыми показателями.

Нормативная база налогообложения  состоит из основ законодательства, законов и положений, касающихся отдельных налогов и неналоговых  доходов, и соответствующих инструкций по сбору и контролю за налогами. Под влиянием изменений в стране и размерах национального дохода в налоговое законодательство приходится постоянно вносить корректировки. А главное, серьезные трудности вызывают проявляющиеся в сборе налогов сепаратистские тенденции отдельных субъектов Российской Федерации. Последнее в ряде случаев самостоятельно стали действовать, как будто являются абсолютно самостоятельными государствами.

Любой бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной.

Доходы  бюджета - это часть государственных или муниципальных доходов, выражающаяся в платежах юридических и физических лиц, поступающих в бюджет, и иных доходах.

Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям.

По социально-экономическому признаку все доходы можно разделить  на доходы от хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельности, банковской и страховой деятельности, приватизации и т.д.

По юридическим формам доходы различных элементов бюджетной  системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые поступления, так как в этой форме бюджет получает около 75% всех доходов.

Кроме того, источники доходов  бюджета можно разделить на внутренние и внешние. К внешним источникам относятся средства, предоставляемые иностранными государствами и международными организациями. Необходимо отметить, что данные средства чаще всего предоставляются на возвратной основе, т.е. по своей сути являются процентными ссудами.

Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов. По этому основанию доходы бюджета  можно разделить на закрепленные и регулирующие, дотации, субвенции  и ссуды.

Закрепленные  доходы - это такие доходы, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты. Законодательство устанавливает, что закрепленные доходы должны составлять не менее 70% доходной части минимальных бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, такой способ распределения доходов между бюджетами различных уровней, как их закрепление (закрепленные доходы), используется при формировании доходной части бюджетов всех уровней. Все это повышает значение закрепленных доходов и делает их долговременной основой любого бюджета, что должно повышать самостоятельность элементов бюджетной системы.

Закрепление доходов за бюджетами  различных уровней осуществляется бюджетным и налоговым законодательством.

Вышестоящие бюджеты обладают правом передавать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях обеспечения гарантированного уровня их доходной части.

Регулирующие  доходы - это доходы, которые в целях сбалансированности доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов или других платежей поступают в нижестоящие бюджеты на основе решений вышестоящих органов государственной или местной власти, принимаемых при утверждении ими своих бюджетов. Другими словами, регулирующие доходы - это те, которые распределяются ежегодно в отличие от закрепленных, фиксируемых на более длительный срок.

Зачем нужны регулирующие доходы? Дело в том, что социально-экономическое  развитие разных сфер народного хозяйства  происходит достаточно неравномерно, так, что суммы, получаемые из одного и того же источника дохода, могут  год от года существенно отличаться. Поэтому закрепление абсолютно  всех источников доходов за определенными  бюджетами вызвало бы диспропорции, несбалансированность бюджетов различных уровней. Регулирующие источники доходов позволяют избежать негативных последствий.

Представительные органы власти территорий вышестоящего уровня утверждают перечень регулирующих источников доходов. Само же распределение доходов  от этих источников происходит в форме  утверждения нормативов отчисления от этих доходов.

Кроме того, бюджетное регулирование  возможно в форме закрепления  за бюджетами нижестоящего уровня регулирующих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на пять лет).

Если распределение регулирующих источников доходов не привело к  сбалансированности бюджета, то применяются  такие формы бюджетного регулирования, как дотации и субвенции, а  также бюджетные ссуды.

Дотация - это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Выделение дотаций осуществляется на безвозмездной и безвозвратной основе, а их использование не имеет целевого назначения.

Субвенция - это денежная сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.

Бюджетные ссуды - это денежная сумма, предоставляемая в тех же случаях, что и дотации и субвенции, однако на возвратной, а иногда и на возмездной основе. Ссуда может предоставляться из бюджета любого уровня бюджету любого уровня, причем не на стадии формирования бюджета, а на стадий его исполнения.

2. Методы повышения налоговых поступлений

Известны три основных метода повышения налоговых поступлений  в бюджет:

а) расширение круга налогоплательщиков;

б) увеличение числа тех  объектов, с которых взимаются  косвенные налоги;

в) повышение налоговых  ставок и при прямом, и при косвенном  налогообложении.

Стремление государства  увеличить поступления в бюджет понять можно, однако уровень налоговых  ставок не должен превышать размера, при превышении которого их дальнейший рост не просто теряет смысл, но отрицательно сказывается на состоянии экономики.

В зарубежных странах используется такой показатель уровня налогообложения, как «эластичность налоговой  системы». Согласно ему ставки налогов  должны быть столь высокими, чтобы  предотвратить инфляцию, но в то же время столь низкими, чтобы  стимулировать вложения капитала, обеспечивать развитие производства. Математически  точно определить величину такой  ставки сложно, но есть три признака, по которым можно судить, превышена  ли критическая точка налогообложения:

а) если при очередном  повышении налоговой ставки поступления  в бюджет растут непропорционально  медленно или, хуже того, сокращаются;

б) если снижаются темпы  экономического роста, уменьшаются  долгосрочные вложения капитала, ухудшается материальное положение населения;

в) если растет «теневая»  экономика — скрытое и явное  уклонение от уплаты налогов.

Все это свидетельствует  об отрицательном воздействии роста  налогов на экономику: ослабляются  финансовые и экономические стимулы  производственной деятельности, тормозится и деформируется производство в  целом. Если ставки налогов снижаются, действие экономических стимулов усиливается, растут подлежащие налогообложению  доходы, поступающие в государственный  бюджет.

Таким образом, существуют объективные  границы отчислений налогов, которые  позволяют, с одной стороны, увеличить  доходы государства, с другой — заинтересовать предпринимателей в развитии производства, оживлении экономики.

Вопрос о размерах критического налогообложения давно волнует  политиков, ученых, практиков. Как заметил  французский философ Монтескье, «ничто не требует столько мудрости и ума, как определение той  части, которую у подданных забирают, и той, которая у них остается». Известный английский писатель-сатирик  Дж. Свифт предупреждал политиков  всех времен о том, что при повышении  налогов «дважды два вовсе  не означает, что окажется обязательно  четыре, вполне возможно при этом получить единицу». Свифт предостерегал правительство  от повышения таможенных тарифов  на шелк и вино и оказался прав: рост налогов подорвал базу налогообложения, поступления в казну уменьшились. Адам Смит, анализируя принципы налогообложения, отмечал важность его равномерности, точности, удобства по форме, экономности  сбора, предостерегал от чрезмерной тяжести налогов.

Исследуя связь между  величиной ставки налогов и поступлением налоговых средств в государственный бюджет, американский экономист Артур Лаффер показал, что не всегда повышение ставки налога ведет к росту налоговых доходов государства. Если налоговая ставка превышает некую объективную границу, то налоговые поступления начнут уменьшаться. А. Лаффер доказал, что один и тот же по величине доход в государственный бюджет может быть обеспечен и при высокой, и при низкой налоговых ставках.

Это положение можно проиллюстрировать  графически (см. схему «кривая Лаффера»):

Рисунок 1 Кривая Лаффера