Становление и развитие системы Федерального Казначейства

Новый импульс в развитии Федеральное казначейство получило в связи с вступлением в действие 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный Кодекс Российской Федерации решил следующие основные задачи процесса исполнения бюджетов Российской Федерации: 

• закрепил казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации; 
• обеспечил необходимое соответствие кассовых расходов нормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год; 
• определил, что объем принятых обязательств, оплата которых осуществляется за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств; 
• установил ответственность Главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета за целевое использование выделяемых им средств. 

В течение 2000-2002 годов было завершено создание вертикальной структуры органов федерального казначейства, включающей 89 управлений федерального казначейства и 2254 отделения федерального казначейства. 

В 2002 году практически был завершен процесс перевода всех федеральных учреждений, за исключением отдельных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, на обслуживание через органы федерального казначейства. 

Операции по внебюджетным средствам федеральных учреждений также были взяты под контроль органов федерального казначейства. С 1 января 2002 года счета по учету внебюджетных средств 33 тысяч федеральных учреждений открыты в органах федерального казначейства. 

Новым этапом в развитии системы органов федерального казначейства стало проведение административной реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». 

В результате проведения данной реформы с 1 января 2005 года Федеральное казначейство было выделено из состава Министерства финансов Российской Федерации и преобразовано в федеральную службу с подчинением Министерству финансов Российской Федерации. 

В соответствии с данными преобразованиями правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета перешли от Министерства финансов Российской Федерации к Федеральному казначейству, а также функция составления отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации. 

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе» было утверждено Положение о Федеральном казначействе [3]. 

На современном этапе перед органами Федерального казначейства стоят следующие основные задачи: 

• проведение кассовых операций, осуществляемых в ходе исполнения федерального бюджета; 
• осуществление предварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса; 
• распределение (по законодательно установленным нормативам) доходов, поступивших в бюджетную систему, между бюджетами разных уровней; 
• осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; 
• своевременное и качественное составление отчетности об исполнении федерального бюджета [11].

3. Становление Федерального  казначейства в РФ

Создание казначейской системы в России как инструмента управления исполнением федерального бюджета началось с января 1993 года. Указом Президента РФ от 08.12.1992 года № 1556 в принципиальном, а Постановлением Правительства России от 27.08.1993 года № 864 в организационном плане был решен вопрос о создании Федерального казначейства.

В рамках Министерства финансов было создано Главное управление Федерального казначейства. Возглавил данное управление заместитель министра финансов – начальник Главного управления. В составе Главного управления федерального казначейства (ГУФК) в настоящее время создано 18 отделов.

Подготовка к переходу на новую систему исполнения бюджета включала кроме создания центрального органа формирование соответствующих территориальных органов. С 1994 года территориальные органы Федерального казначейства стали сначала в порядке эксперимента, а затем на постоянной основе, вести учет и распределение федеральных доходов. С начала 1995 года казначейские органы в 20 субъектах Федерации работали с доходной частью бюджета, обеспечивая ежедневное расщепление и зачисление в каждый из уровней бюджетной системы причитающейся квоты. В 1997 году проделана большая организаторская работа по переводу всех бюджетополучателей из коммерческих банков в казначейство

По состоянию на 01 января 2001 года органы Федерального казначейства функционировали в 88 субъектах РФ.

Органы казначейства Министерства финансов Российской Федерации, действуя в рамках законодательных, нормативных правовых актов и в пределах возложенных на них функций, обеспечивают полный и сопоставимый учет доходов и расходов федерального бюджета, регулирование межбюджетных отношений, целевое использование бюджетных средств. Для решения этих вопросов организован определенный порядок документооборота и обмена информацией с различными организациями и учреждениями. Среди них следует перечислить учреждения Центробанка РФ, территориальные органы министерства по налогам и сборам, контрольно-ревизионные управления Министерства финансов, органы защиты правопорядка и обеспечения законности и так далее. При взаимодействии указанных структур решаются следующие задачи:

• обеспечение достоверности данных по учету и отчетности исполнения федерального бюджета;
• распределение федеральных регулирующих налогов по различным уровням бюджетов;
• устранение диспропорции при зачислении доходов в разные уровни бюджетов, что связано с применением особых форм расчетов, с учетом льгот и отсрочек, предоставленных налогоплательщикам;
• обеспечение сопоставимости учета и отчетности различных органов по налогам и обязательным платежам, зачисляемым в бюджетную систему;
• использование оперативной и текущей информации для глубокой проработки и прогнозной оценки исполнения федерального бюджета;
• совместное решение организационных и методических вопросов при исполнении бюджета;
• повышение эффективности контроля за целевым использованием средств федерального бюджета;
• обеспечение координации действий при организации и проведении контрольной работы;
• совместное рассмотрение и решение организационных и методических вопросов при осуществлении последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета;
• реализация мер, принимаемых по фактам установленных нарушений бюджетного законодательства РФ.

Важным аспектом управления государственными финансовыми средствами является тип учреждения, в котором казначейство держит счета бюджета. Если обратиться к зарубежному опыту, то практически везде – это центральные банки. Такой выбор объясняется двумя основными причинами. Во-первых, во многих странах Центральный банк является прямым или косвенным кредитором правительства, которое зачастую платит проценты по взятым ссудам. Тем самым, имея счета в Центральном банке, правительство может использовать их балансовые остатки для сокращения своей чистой задолженности и таким образом также сокращать свои финансовые издержки. Во-вторых, сбор бюджетных поступлений и оплата государственных расходов зачастую приводят к значительным изменениям в ликвидности, поэтому органам денежно – кредитного регулирования необходимо весьма тщательно контролировать эти финансовые потоки, с тем, чтобы в соответствующих случаях своевременно принимать денежно- кредитные контрмеры. Согласно статьям 155 - 156 Бюджетного кодекса РФ, органы казначейства держат счета в учреждениях Центрального банка России. В случае отсутствия на территории учреждений ЦБ РФ счета размещают в уполномоченных коммерческих банках.

Органы федерального казначейства ведут учет по исполнению федерального бюджета. Грамотно поставленный учет – одно из важнейших условий эффективного управления бюджетными средствами.

Аналитической основой бюджетного учета является бюджетная классификация Российской Федерации, которая по соответствующим кодам детализирует объекты бюджетного учета, учитываемые на соответствующих балансовых счетах. Минфином России ежегодно издаются нормативные правовые акты, регулирующие порядок формирования и представления годовой бухгалтерской отчетности об исполнении бюджета территориальными органами федерального казначейства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 1999 года № 677 была утверждена федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы. Определяющая цель программы – развитие системы органов федерального казначейства, необходимое для повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами. Основными задачами Программы были определены: совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов, упорядочение правовой основы федерального казначейства в целях создания достаточных условий для выполнения возлагаемых функций, развитие организационного, материального и технического обеспечения органов федерального казначейства.

Основным достижением казначейства является тот факт, что в конце XX века в России была выбрана правильная концепция исполнения федерального бюджета в столь короткий срок казначейская система уже практически полностью создана. Несмотря на ограниченность финансовых ресурсов, казначейская система в основном полностью оформлена, создана методологическая основа деятельности, точно определена стратегия развития и разработка всех процедур, связанных с исполнением бюджета, на сегодняшний день завершена. Таким образом, сделано главное – создана система, позволяющая все операции со средствами федерального бюджета проводить по счетам федерального казначейства, обеспечивая при этом контроль за соблюдением бюджетного законодательства.

3. Основные направления развития системы ведомственного контроля в Федеральном казначействе

В системе казначейского контроля за исполнением федерального бюджета важное значение приобретают вопросы не только целевого, но и эффективного использования государственных средств. В условиях реформирования бюджетного процесса, предполагающего переход от, управления бюджетными затратами к управлению результатами, перед органами исполнительной власти поставлена задача повысить эффективность, управления и использования ресурсов путем кардинального улучшения своей деятельности. Для реализации задач, поставленных Правительством РФ, была разработана Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006—2008 гг. Концепция закрепляет основополагающие цели и задачи системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе и определяет основные направления совершенствования в данной сфере деятельности.

Регламентация деятельности. Целью мероприятий этого направления является внедрение административных регламентов и иных документов, определяющих правила, сроки и последовательность действий по исполнению Федеральным казначейством и его территориальными органами государственных действий. Достижение данной цели позволит обеспечить действенный контроль за функциональными и административно-управленческими процессами. В рамках данного направления одной из важнейших задач являются разработка и внедрение административных регламентов в органах Федерального казначейства.

Управление результатом. Целью реализации этого направления является внедрение принципов и механизмов управления, ориентированное на результат. Достижение данной цели позволит достичь конкретных результатов как на уровне Федерального казначейства в Целом, так и на уровне его территориальных органов. Реализация этого направления предполагает разработку и утверждение показателей эффективности деятельности Федерального казначейства, разработку и внедрение методики расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач, внедрение управленческого учета.

Внутренний контроль. Целью этого направления является обеспечение оперативного контроля за осуществлением функциональных и административно-управленческих процессов в Федеральном казначействе и его территориальных органах. В рамках этого направления необходимо обеспечить постоянный контроль в структурных подразделениях аппарата Федерального казначейства и его территориальных Органов за выполнением требований законодательных, нормативных правовых актов и иных документов, регламентирующих осуществление Федеральным казначейством полномочий в установленной сфере деятельности.

Управление казначейскими рисками. Целью мероприятий этого направления является наиболее раннее выявление возможных нарушений, недостатков и неэффективного использования ресурсов при осуществлении Федеральным казначейством своей деятельности.  

Внедрение механизма управления казначейскими рисками позволит:

• минимизировать риски потерь либо неэффективного использования финансовых ресурсов при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для нужд Федерального казначейства;
• проводить постоянный мониторинг рисков и процедуры, направленные на их минимизацию.

Для реализации данного направления необходимо разработать и утвердить нормативно-методическую базу управления рисками в деятельности Федерального казначейства.