Управление государственным и муниципальным долгом и проблемы его регулирования

– проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;

– осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;

– контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;

– контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;

– экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;

– экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

       Несмотря на то, что управление госдолгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, – риска и доходности (то есть в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 2012 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию рисков со стороны госдолга, то в пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное отсутствие госдолга – это не самое лучшее положение вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся стране. На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

       Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения. Как показали проверки Счетной палаты Российской Федерации, широкое распространение получила практика использования внешних займов, предоставленных для структурной перестройки экономики, на покрытие дефицита федерального бюджета, погашение и обслуживание внешнего долга Российской Федерации. В результате основным методом управления государственным внешним долгом стало постоянное рефинансирование задолженности, в частности, перед международными финансовыми организациями, а также реструктуризация задолженности кредиторам Парижского и Лондонского клубов, что привело к лавинообразному нарастанию внешнего долга РФ .

С конца 1980-х годов в международной практике сформировался достаточно разнообразный набор методов управления внешним долгом суверенных заемщиков. Этому способствовали усилия как должников, так и кредиторов.

Рассмотрим основные методы управления внешним долгом. «К таким методам относятся:

- консолидация – пересмотр  условий погашения задолженности, который может быть реализован  либо путем изменения условий  погашения действующих долговых  обязательств (реструктуризация), либо  путем рефинансирования существующей  задолженности;

- реструктуризация –  основанное на соглашении прекращение  долговых обязательств, составляющих  государственный или муниципальный  долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Другими словами, реструктуризация – это составление нового, более выгодного для должника графика выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам. Реструктуризация внешнего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Основанием для списания кредитором долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов;

- рефинансирование представляет  собой процесс погашения старых  займов за счет привлечения  новых;

– конверсия – применение различных механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях (с дисконтом), конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие;

- секьюритизация – переоформление  нерыночных займов в ценные  бумаги, свободно обращающиеся на  финансовых рынках;

– аннулирование – отказ от всех обязательств по ранее выпущенным займам. Но применение этого метода ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов».

Из всего многообразия существующих методов управления государственным долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение только метод реструктуризации. Статья 101 Бюджетного кодекса «Управление государственным долгом» посвящена только организационному аспекту управления государственным долгом. Согласно статье 101 Бюджетного кодекса управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, а управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. «Организационно в настоящее время система управления государственным внешним долгом реализована на базе Министерства финансов Российской Федерации и Внешэкономбанка как агента Министерства финансов Российской Федерации». Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации.

 

 

2.3 Обслуживание  государственного долга

 

          Наличие государственного долга предполагает его обслуживание, т.е. текущую выплату по процентам. Расходы на обслуживание госдолга определяются ставкой процента, которая обусловлена совокупным спросом и предложением кредитно-денежных ресурсов. Экономические последствия госдолга можно свести к четырем моментам:

1) Необходимость обслуживать  внешний долг, что при крупном  его объеме означает существенное  сокращение возможностей потребления  для населения данной страны.

2) Долг приводит, в определенной  мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший  рост в экономике.

3) Увеличение налогов  для оплаты растущего госдолга  выступает в качестве антистимула  экономической активности.

4) Перераспределение дохода  в пользу держателей государственных  облигаций.

Динамика внешнего государственного долга РФ определялась принятием на себя обязательств бывшего СССР, а также участием МВФ в финансировании экономических реформ в России. Следует также учитывать, что продолжительный спад производства усугубил проблему обслуживания государственного долга и уменьшения его бремени. 
Необходимость обслуживания долга ограничивает возможности правительства балансировать текущий бюджет или тратить средства, направляемые на обслуживание долга на другие нужды. Хотя с другой стороны, большая часть процесса обслуживания долга (внутреннего) является лишь формой перераспределения, когда средства налогоплательщиков переходят владельцам государственных ценных бумаг. 
Обслуживание долга не имеет существенной альтернативной стоимости, эффект замещения (вытеснения) существенно влияет на будущее. За счет финансирования дефицита на финансовом рынке остаются недофинансированными какие-то проекты частного сектора, снижаются инвестиции.

 

 

 

 

 

 

2.4 Управление государственным и муниципальным долгом

 

           Также существует проблема соотношения величины государственного сектора и частного. Вследствие увеличенных расходов государства растет государственный сектор, а вследствие эффекта вытеснения сокращается частный сектор. Если же повышенные государственные расходы, кроме того, не сопряжены с повышенными государственными инвестициями, то из-за сокращения инвестиций пострадают будущие поколения.

«По данным Счетной палаты расходы на обслуживание государственного долга (процентные расходы) на период 2011–2013 годы (на три года) предусмотрены в сумме 647,6 млрд. рублей, в том числе на 2008 год – 187,9 млрд. рублей (0,5% ВВП), 2011 год – 212,6 млрд. рублей (0,5% ВВП), 2012 год – 247,1 млрд. рублей (0,6% ВВП).

Увеличение расходов на обслуживание государственного долга в 2013 году по сравнению с оценкой исполнения 2012 года составит 57,5%. Доля процентных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета в 2011–2013 годах составит 2,9 – 3% (в 2007 году – 2,9%).

Расходы федерального бюджета на обслуживание внутреннего долга определены на 2011–2013 годы в сумме 411,6 млрд. рублей, в том числе на 2011 год – 106,5 млрд. рублей (0,3% ВВП), 2012 год – 134,2 млрд. рублей (0,3% ВВП), 2013 год – 170,9 млрд. рублей (0,4% ВВП). Таким образом, прогнозируется увеличение указанных расходов как в номинальном выражении – на 122% в 2013 году по сравнению с ожидаемой оценкой 2011 года, так и относительно ВВП – на 0,1 процентного пункта.

        В 2012 году расходы на обслуживание внутреннего долга составляют в объеме 106,5 млрд. рублей, или 56,7% процентных выплат по государственному долгу, что на 7,7 процентного пункта больше, чем предусмотрено на 2011 год (49%). Более 90% указанных расходов предусмотрено на процентные платежи по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых выражена в российской валюте».

        В соответствии с бюджетными проектировками расходы федерального бюджета на обслуживание внешнего долга на 2011–2013 годы предусмотрены в сумме 236,0 млрд. рублей, в том числе на 2008 год – 81,4 млрд. рублей, на 2012 год – 78,4 млрд. рублей, на 2013 год – 76,2 млрд. рублей. Прогнозируется снижение указанных расходов в 2013 году по сравнению с оценкой исполнения 2011 года на 4,8%.

Расходы на обслуживание внешнего долга в 2012 году, предусмотренные в объеме 81,4 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США), превысят показатель, ожидаемый по исполнению 2011года (80 млрд. рублей), на 1,4 млрд. рублей, или на 1,8%, и составят 43,3% расходов на обслуживание государственного долга.

 

 

 

Заключение

 

           Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса. Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.

В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового управления, важными элементами которой являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств. Существующая в России система управления долгами позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента макроэкономического управления остается низкой. За последние годы Правительством Российской Федерации проделана определенная работа по формированию системы управления государственным долгом, была значительно расширена и усовершенствована соответствующая законодательная база и проведен ряд успешных операций, приведших к сокращению долговой нагрузки на экономику. Активная долговая политика подразумевает постоянную работу со всеми кредиторами и категориями долга, усиление взаимодействия различных ветвей власти и проведение ими энергичных действий в этой области. Активная долговая политика включает применение известных в мировой практике методов управления государственным долгом, сочетая традиционные финансовые приемы с использованием долговых свопов, товарных поставок, досрочного выкупа, погашения долга с дисконтом и т.п. Активная долговая политика также связана с учетом геополитических факторов, использованием возможностей международных политических и финансовых институтов, творческим применением мирового опыта, привлечением к решению долговых проблем региональных органов власти и негосударственных структур.

          Главными целями активной долговой политики должно быть решение следующих задач:

– улучшение качества долга за счет снижения стоимости его обслуживания, совершенствования структуры;

– обеспечение стабильного обслуживания как внешних, так и внутренних обязательств страны при любой кризисной ситуации;

– содействие достижению инвестиционного кредитного рейтинга и его дальнейшему повышению, что не только обеспечит удешевление новых заимствований для государства и частных структур, но и будет способствовать приливу новых прямых и портфельных инвестиций;

– гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований;

– обеспечение надежного механизма перевода заемных средств в инвестиции, ставящего реальные заслоны на пути их нецелевого использования. Дополнительные заемные средства должны привлекаться только для финансирования и кредитования приоритетных проектов и программ при условии их эффективного использования;

– усиление привлекательности российских долговых бумаг для широкого круга инвесторов, предотвращение резких колебаний их цены на мировых финансовых рынках;

– прогнозирование и избежание рисков, связанных со структурой долга, лучшее использование валютного фактора в снижении долговых выплат;

– максимальное использование для обслуживания долга дебиторской задолженности иностранных государств России, то есть зарубежных финансовых активов, а также задолженности предприятий и регионов по гарантированным государством валютным кредитам;

– более тесная координация государственной политики и политики внешних заимствований корпоративных структур, чтобы избежать ненужной конкуренции на финансовых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных долговых обязательств;

– создание комплексной системы управления государственным долгом с участием органов государственной власти, которая позволит адекватно формулировать и реализовывать национальные интересы в этой сфере;

– совершенствование учета и мониторинга государственного долга, внедрения прогрессивных технологий по управлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузки экономики и отслеживать ход выполнения государственных обязательств в режиме реального времени.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Литература

 

1. Федеральный конституционный Закон от 17 декабря 2012 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации. Федеральный закон №145-ФЗ от 31.07.2012 г.
3. Федеральный закон «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 2012 года №3877–1
4. Федеральный закон «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 17 декабря 2013 года №76-ФЗ.
5. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2011 и 2014 годов» от 24.07.13 г. №198-ФЗ.
6. Приказ Минфина России от 23 августа 2012 г. №107н.
7. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на период до 2013 года».
8. Аналитическая записка «Анализ системы управления государственным долгом Российской Федерации». Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации №6 (102)  2013 год.
9. Аналитическая записка по вопросу формирования и использования показателей, характеризующих состояние государственного внешнего долга Российской Федерации. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации №1 (121)  2013 г.
10. Иванова Е.Е. Управление внешним долгом Российской Федерации. Правовые аспекты.
11. Бабич А.М. Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов.  М. ЮНИТИ 2013 687 с.
12. Шохин С.О. Все зависит от того, как считать Финансовый контроль. 2012. №2. С. 35.
13. Ковалишин Е. Государственный долг: Некоторые вопросы методологии  Финансовый контроль. 2012..
14. Государственные и муниципальные финансы под ред. доктора экономических наук проф. Поляка Г.Б., Юнити, М. 2011.
15. Финансы. Денежное обращение. Кредит под ред. доктора экономических наук проф. Поляка Г.Б. – М., ЮНИТИ-ДАНА, 2013 .639 с
16. Годин А.М. Горегляд В.П. Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: учебник, М. «Дашков и К», 2013