92

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………              3

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………….              6

1.1. Понятие и значение финансового контроля

в бюджетной сфере………………………………………………………...              6

1.2. Формы, виды и методы финансового контроля за

бюджетными средствами………………………………………………….              9

1.3. Понятие и виды ответственности за нарушение

бюджетного законодательства…………………………………………...              14

2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ,

ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

И ПРИВЛЕКАЮЩИХ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА

НАРУШЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ……………………………....              35

2.1. Особенности осуществления контрольной деятельности

Счетными палатами ………………………………………………….......              35

2.2. Специфика проведения контрольных мероприятий органами

исполнительной власти…………………………………………………..              68

2.3. Оценка и управление эффективностью деятельности

Счетной палаты…………………………………………………………...              76

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ…………………………….              81

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………...              87

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………..              89

ПРИЛОЖЕНИЯ              ………………………………………………………….              92

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность работы. Одним из элементов системы управления финансами является финансовый контроль. Это контроль за финансовой деятельностью государства, предприятий, организаций, учреждений, то есть экономических субъектов. Он контролирует движение финансовых ресурсов.

Главным объектом финансового контроля является отчетная документация, поэтому уровень организации бухгалтерского, бюджетного и налогового учета играет важную роль в осуществлении финансового контроля.

Контрольная функция финансов осуществляется при проведении любой финансовой операции - будь то операции по формированию денежных фондов или по использованию средств. Нельзя сказать, что контроль проводится только после того, как произошел процесс распределения или осуществилось стимулирование какого-либо социально-экономического процесса. Все функции действуют одновременно и скоординировано. Финансовые процессы начинаются, длятся и завершаются, и на каждом из этих этапов необходим контроль.

Контрольная функция финансов тесно связана с распределительной и стимулирующей функциями. Она не сводится лишь к бесстрастному мониторингу, но по результатам контроля осуществляются соответствующие коррективы в ходе текущих финансовых процессов, а также происходит совершенствование финансового прогнозирования и планирования.

Финансовому контролю подвергается деятельность всех участников финансовых отношений. Поэтому финансовый контроль осуществляется как на микро-, так и на макроуровне. Его предметом на макроуровне является распределение валового внутреннего продукта, национального дохода по соответствующим фондам и расходование их по целевому назначению. На микроуровне финансовый контроль имеет целью рациональное расходование материальных, трудовых, природных и финансовых ресурсов, сокращение непроизводительных расходов, потерь, борьбу с бесхозяйственностью и расточительством.

В настоящее время в России складывается новый тип государственности.

Успешное реформирование российской экономики кроме всего прочего предполагает и учет теории и практики в отношении основных функций системы государственного управления на всех его уровнях. Например, одна из основных функций государственного управления - создание и поддержание эффективной финансовой системы и, соответственно, адекватной системы финансового контроля.

Ни одна из острейших социально-экономических проблем не будет решена, ни о каком возрождении российской государственности не может быть и речи, пока не будет наведен должный порядок в бюджетно-финансовой сфере, пока системе государственного финансового контроля не будет придана надлежащая стабильность. Поэтому эффективный и действенный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором государственного строительства.

Целью дипломной работы является рассмотрение понятия и особенностей финансового контроля в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть понятие в целом финансового контроля, форм, видов и методов финансового контроля за бюджетными средствами;

- рассмотреть понятие и виды ответственности за нарушении бюджетного законодательства;

- изучить особенности осуществления контрольной деятельности Счетными палатами;

- провести анализ деятельности органов по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства

- рассмотреть проблемы финансового контроля и предполагаемые пути решения.

Объект исследования: выявить проблемы и определить направления совершенствования финансового контроля.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения.

В первой главе дипломной работы рассматривается общее понятие финансового контроля, форм, методов и видов финансового контроля.

Во второй главе дипломной работы проведен анализ деятельности органов, осуществляющих финансовый контроль и привлекающих к ответственности за нарушения в бюджетной сфере.

Третья глава дипломной работы посвящена проблемам финансового контроля и направлениям решения данных проблем.

Методика написания дипломной работы основана на анализе учебно-методической литературы и нормативных правовых актов по рассматриваемой проблеме, а также анализу практического материала по финансовому контролю в Российской Федерации.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и значение финансового контроля в бюджетной сфере

Понятие «контроль» тесно связано с понятием «управление» Проводить контроль ради контроля нецелесообразно, но управление, особенно управление сложными системами, без контроля может стать бессмысленны.

Контроль – неотъемлемая часть системы регулирование, одна из форм обратной связи, благодаря которой субъект, управляющий системой, получает необходимую информацию о ее действительном состоянии, что позволяет ему правильно оценивать фактически сделанное, выявлять отклонения от цели и связанные с этим нежелательные последствия. Анализ результатов и контроля позволяет вскрыть раннее неизвестные возможности и резервы системы, эффективность использования ею управленческих решений.

Получая такую информацию, субъект имеет все предпосылки для правильной оценки движения управляемой системы к поставленным целям и принятия необходимых корректирующих действий.

Финансовая система общества в целом и отдельные ее звенья - типичные сложные системы, управление которыми немыслимо без эффективного контроля. Управление финансовыми процессами, тесно связанными с производственными (экономическими) отношениями, оказывает непосредственное влияние на общественное производство, а значит, и на общественную жизнь.

Это управление важно для всех составляющих финансовой системы – от финансов отдельных хозяйствующих субъектов до государственных финансов. Поэтому финансовый контроль, т.е. контроль за функционированием различных звеньев финансовой системы, объективно обусловлен потребностями общественной жизни[1].

Финансовый контроль - составная часть или специальная отрасль осуществляемого в стране контроля. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции.

Поэтому использование государством финансов для решения своих задач обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач.

Финансовый контроль можно рассматривать в двух аспектах[2]:

1) как строго регламентированную деятельность специальных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

2) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками для обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам. Поэтому помимо общих финансово-правовых норм, регулирующих организацию и порядок проведения финансового контроля в целом, имеются нормы, предусматривающие его специфику в отдельных финансово-правовых институтах.

Основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается в следующем:

а) проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления со стороны организаций и граждан;

б) проверка правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении, денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

в) проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями, учреждениями;

г) выявление внутренних резервов производства - возможностей повышения рентабельности хозяйства, роста производительности труда, ускорения оборачиваемости оборотных средств, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;

д) устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины.

В случае их выявления в установленном порядке принимаются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам.

В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности.

Финансовая дисциплина - это четкое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений.

Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организации, учреждения, граждан, но и на государственные органы власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц[3].

Важным элементом бюджетного процесса является контроль, который обеспечивает эффективность функционирования государственной финансовой системы.

Под финансовым контролем понимается система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, а также региональных и местных органов власти.

Такие мероприятия проводятся на различных этапах бюджетного процесса государственными органами финансового контроля, состав и полномочия которых закрепляются в бюджетном законодательстве страны.

Основное назначение финансового контроля состоит в том, чтобы обеспечить эффективность процесса формирования и расходования денежных средств, находящихся в руках государства.

Контроль является неотъемлемым элементом процесса государственного управления. Он способствует успешной реализации задач, стоящих перед бюджетной системой страны.

Финансовый контроль призван обеспечивать[4]:

1.                 правильность составления бюджетов различных уровней и их исполнения;

2.                 соблюдение действующего бюджетного и налогового законодательства, правильность ведения бухгалтерского учета, составления отчетности;

3.                 эффективное и целевое использования средств государственного бюджета и внебюджетных фондов; правильность операций с бюджетными средствами на счетах в банках и других кредитных учреждениях;

4.                 выявление резервов роста бюджетных доходов и экономии средств;

5.                 успешную реализацию межбюджетных отношений; эффективное и обоснованное распределение фондов финансовой поддержки регионов;

6.                 пресечение правонарушений в бюджетной сфере, выявление финансовых злоупотреблений и применение наказания к виновным лицам; компенсацию последствий незаконных действий;

7.                 улучшение финансовой дисциплины, проведение профилактической и разъяснительной работы.

Объектом финансового контроля является бюджетная система и бюджетный процесс. Однако, помимо этого, он распространяется и на негосударственный сектор экономики. Частные предприятия являются плательщиками налогов и сборов, исполнителями государственных заказов, получателями бюджетных средств и налоговых льгот.

И в этом отношении они также подлежат контролю со стороны государства. Контроль является элементом государственного принуждения, поскольку законом предусмотрены различные формы ответственности за неисполнение бюджетно-налогового законодательства.

Государственный финансовый контроль - это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению[5]:

- ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;

- несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;

- недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием или особо с ним связанных.

В общем целью ГФК является обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению - включая стадии планирования, формирования, распределения и использования - государственными финансовыми ресурсами, материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранности и приумножения для выполнения функций государства.

В соответствии с этим основными его задачами являются[6]:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;

- оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;

- контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

- улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;

- выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;

- контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

- проверка обращения средств бюджета и внебюджетных средств в банках и других кредитных учреждениях;

- контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;

- пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;

- выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений;

- проведение профилактической информационной работы с целью повышения бюджетной дисциплины.

Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации.

Большое значение для развития государственного финансового контроля имеет Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» от 25 июля 1996 г[7].

Данным Указом установлено, что в РФ государственный контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Одновременно в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий указываются конкретные субъекты государственного финансового контроля:

- Счетная палата РФ;

- Центральный Банк РФ;

- Минфин РФ (Главное управление федерального Казначейства, Департамент страхового надзора, Контрольно-ревизионное управление);

- Министерство по налогам и сборам;

- Государственный таможенный комитет РФ;

- Контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

1.2. Формы, виды и методы финансового контроля за бюджетными средствами

Успешная реализация контрольных мероприятий зависит от того, насколько они соответствуют сложившейся экономической ситуации, задачам бюджетной политики, структуре объекта контроля.

Финансовый контроль осуществляется на всех этапах бюджетного процесса.

В зависимости от целого ряда факторов (время и место проведения контроля, периодичность его проведения и др.) можно выделить следующие формы финансового контроля (таблица 1).

Таблица 1 – Формы финансового контроля[8]

Под формой финансового контроля понимают конкретное выражение и организацию контрольных действий. Формы финансового контроля можно классифицировать по различным критериям.

В зависимости от соотношения времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансово-хозяйственных операций выделяют три основные формы финансового контроля – предварительный, текущий и последующий.

Предварительный контроль предшествует совершению проверяемых операций. Обычно он проводится на стадии составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, финансовых планов хозяйствующих субъектов, смет доходов и расходов учреждений и организаций, учредительных документов и т.д. Предшествуя совершению хозяйственных и финансовых операций, предварительный контроль позволяет еще на стадии прогнозов и планов пресечь попытки нарушения действующего финансового законодательства и нецелевого или нерационального использования средств, выявить источники дополнительных финансовых ресурсов.

Текущий контроль, который также называют оперативным, проводится в процессе совершения хозяйственных и финансовых операций, исполнения финансовых планов, бюджетов. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризацией и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет отслеживать и регулировать быстро изменяющиеся хозяйственные ситуации, предупреждать потери и убытки, предотвращать совершение финансовых правонарушений, нецелевое использование финансовых средств.

Последующему контролю подлежат итоги формирования и использования финансовых средств. Проверяется полнота формирования финансовых ресурсов, законность и целесообразность их расходования при исполнении бюджетов, выполнении финансовых планов субъектов хозяйствования, смет бюджетных учреждений. В результате анализа использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, законности совершенных финансово-хозяйственных операций, достигнутых финансовых результатов проводится оценка. Последующий контроль отличается углубленным изучением хозяйственной и финансовой деятельности хозяйствующего субъекта за определенный период. Его результаты тесно связаны с результатами предварительного или текущего контроля, что позволяет вскрыть недостатки их проведения.

По характеру материала, на основе которого проводится контроль подразделяется на документальный (формальный) и фактический.

Источниками информации для документального (формального контроля служат первичные документы, регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская, статистическая и оперативно-техническая отчетность, нормативная, проектно-конструкторская, технологическая и другая документация.

Фактический контроль базируется на изучении фактического состояния проверяемых объектов по данным их осмотра (пересчета проверяемых объектов по данным их осмотра (пересчета, взвешивания, лабораторного анализа и т.п.), а поэтому он не может быть всеобъемлющим из-за непрерывности хозяйственных ситуаций. Полноценность и неопровержимая доказательность первичных документов и учетных записей при необходимости устанавливаются с помощью специальных приемов фактического контроля. Поэтому оба вида контроля существуют не изолированно, а дополняют друг друга.

В зависимости от субъекта контроля различают следующие виды контроля:

- Государственный;

- Негосударственный;

- Общехозяйственный;

- Общественный;

- Внутрихозяйственный;

- Правовой;

- Гражданский.

Государственный финансовый контроль – неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций управления страной, обязательное условие нормального функционирования финансово-кредитной системы.

Основная его цель – контроль за исполнением государственного бюджета и внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, осуществлением финансовых и налоговых льгот.

Ведомственный контроль – в составе государственного финансового контроля занимает значительное место. Ведомственный контроль проводится контрольно-ревизионными управлениями министерств и ведомств. При этом проверяется расходование бюджетных средств, выделенных по ведомственному признаку бюджетной классификации, а также использование бюджетных ссуд, субсидий, субвенций и другой финансовой помощи.

Негосударственный финансовый контроль. Государству нужна информация о результатах деятельности всех предприятий для принятия решений в области экономики, бюджетной политики и налогообложения. С этой целью создан такой новый вид контроля как аудит. Аудит построен на принципе полного хозрасчета, проводимого на основе договора между хозяйствующим субъектом и аудитором.

К негосударственному аудиту относится контроль со стороны коммерческих банков. Появление коммерческих банков в результате перестройки банковской системы в значительной мере изменило функции банков в области финансового контроля. Необходимости поддержания ликвидности требует от банка оценки финансового состояния и кредитоспособности предприятий - потенциальных заемщиков.

В случае предоставления ссуды банк контролирует использование выданной ссуды, платежеспособность и ликвидность клиента для большей вероятности возврата ссуды с причитающимися процентами в установленный срок. Такой контроль со стороны банков – важный элемент управления кредитным риском.

Общественный финансовый контроль осуществляется неправительственными организациями и выполняется группами, отдельными физическими лицами на основе добровольности и безвозмездности. Объект контроля зависит от конкретной задачи, поставленной перед проверяющими. К общественному контролю можно отнести контроль со стороны профсоюзов.

Внутрихозяйственный контроль осуществляется финансово-экономическими службами предприятий, организаций и учреждений (бухгалтерией, финансовыми отделами и.т.д.) Объектом здесь выступает производственная и финансовая деятельность самого предприятия, а также его структурных подразделений (цехов, участков, отделов, филиалов). В ходе проведения этого контроля могут проверяться вопросы, связанные с уплатой налогов в бюджет и налоговым планированием с использованием выделенных бюджетных средств.

Правовой контроль проводится правоохранительными органами в форме ревизий, судебно-бухгалтерской экспертизы.

Гражданский контроль осуществляется налогоплательщиками – физическими лицами при их налогообложении налоговыми органами, при составлении и подаче налоговых деклараций а также при составлении и подаче налоговых деклараций, а также при получении средств из бюджета (з/п, пенсий, пособий и т.д.)

По методам проведения финансовый контроль подразделяется на такие, как: проверка, обследование, анализ финансовой деятельности, надзор, наблюдение (мониторинг), ревизия.

Проверка производится по отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности на основе отчетных, балансовых и расходных документов. В ходе проверок выявляются нарушения финансовой дисциплины и намечаются мероприятия по устранению их негативных последствий. Проверки делятся на комплексные и тематические.

Обследование в отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого экономического субъекта для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития. При этом не обязательно проверяются первичные бухгалтерские документы, могут проводиться контрольные замеры работ, расход топлива, электроэнергии, проверка скрытых объектов финансирования и налогообложения путем опроса, анкетирования, инспекции на месте, наблюдения и т.п.

Анализ как метод финансового контроля должен быть системным и пофакторным. Он предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности и ликвидности, обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования.

Наиболее глубоким и всеобъемлющим методом финансового контроля является ревизия. Можно сформулировать следующее ее определение. Ревизия – это полное обследование финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности и эффективности.

1.3. Понятие и виды ответственности за нарушении бюджетного законодательства

Среди важных сфер экономической деятельности государства, регулируемых нормами права, одной из наиболее значимых является область бюджетных правоотношений.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации обязывает все органы государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и граждан, проживающих на территории Российской Федерации, соблюдать Конституцию, что обеспечивает законность, стабильность и правопорядок в государстве.

В условиях становления рыночных отношений ответственность за нарушение бюджетного законодательства устанавливалась в различных законодательных актах, в том числе и в федеральном законе о бюджете на соответствующий финансовый год, других федеральных законах, указах Президента РФ.

Бюджетный кодекс РФ впервые систематизировал конкретные нормы об ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. В его преамбуле, в частности, указывается, что Кодекс определяет порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2011 г. отмечается необходимость шире применять административную преюдицию, т.е. привлекать к уголовной ответственности только в случае неоднократного совершения административного правонарушения, и применять наказание в виде административного штрафа за совершение малозначительных преступлений и преступлений средней тяжести, не связанных с насилием, а также ввести как самостоятельный вид наказания принудительные работы.

Известно, что юридическая ответственность - это государственное принуждение к исполнению требований права, правоотношение, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством и обществом.

Юридическая ответственность является одной из острейших проблем современной юридической науки, ибо, по образному выражению О.Э. Лейста, без юридической ответственности право становится бессильным, ненадежным[9].

Следует отметить, что в доктрине имеется ряд определений юридической ответственности, в частности, А.Ф. Черданцев определяет ее как обязанность лица, совершившего правонарушение, претерпевать неблагоприятные последствия, лишения[10].

Юридическая ответственность имеет карательную, превентивную и восстановительную функции, при этом привлечение к данному виду ответственности основывается на принципах законности, неотвратимости, недопустимости повторного привлечения, справедливости и целесообразности.

Законодательного определения понятия финансово-правовой ответственности не установлено, поэтому в доктрине имеются различные толкования финансовой ответственности. Термин финансово-правовой ответственности применяется как в научных работах, так и в учебно-правовой литературе.

Исходя из определения юридической ответственности, по нашему мнению, можно дать краткое определение финансово-правовой ответственности за нарушение финансового законодательства, а именно финансово-правовая ответственность - это государственное принуждение сторон финансово-правового отношения к соблюдению норм финансового законодательства.

Вопрос о финансовой ответственности очень сложный и спорный. Одни ученые, в основном теоретики (Н.А. Власенко и др.), считают, что самостоятельного вида финансово-правовой ответственности не существует[11], другие ученые, главным образом специалисты по финансовому праву (Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.А. Мусаткина и др.), придерживаются противоположного мнения[12].

Однако и среди последней группы ученых нет единого мнения. Одни специалисты считают, что имеется только финансовая ответственность[13], другие допускают также наличие отраслевой - налоговой - ответственности[14]. Д. Винницкий, кроме налоговой ответственности, предусматривает возможность существования ответственности за нарушение налогового законодательства[15]. Он различает налоговую ответственность, регулируемую налоговым деликтным правом, и ответственность за нарушение налогового законодательства, которую считает комплексной, поскольку она регламентируется нормами не только налогового, но и административного, уголовного и гражданского права.

Большинство ученых-финансистов признают наличие ответственности за нарушение бюджетного законодательства как вида самостоятельной финансовой ответственности. О.М. Гейхман предлагает ввести понятие бюджетной ответственности[16].

По его мнению, в России сформировался институт бюджетно-правовой ответственности как нормативная, формально-определенная, гарантированная и обеспеченная финансово-правовым принуждением, убеждением или поощрением юридическая обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного права, реализующаяся в правомерном поведении, влекущем государственное одобрение или поощрение, а в случае совершения бюджетного правонарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и ограничения имущественного или личного неимущественного характера, реализующуюся в охранительном правоотношении бюджетной ответственности[17].

Таким образом, термин "бюджетная ответственность" применяется О.М. Гейхманом аналогично понятию налоговой ответственности (т.е. налоговой ответственности юридических и физических лиц перед бюджетом). Такой термин обычно раскрывается как обязанность бюджета в отношении солидарной ответственности при выдаче гарантий, возмещении вреда гражданам в связи с незаконными действиями должностных лиц. Поэтому возникает большое сомнение в возможности применения термина "бюджетная ответственность" к правоотношениям, связанным с нарушением юридическими и физическими лицами бюджетного законодательства и их обязанностью возместить вред именно бюджету.

В.А. Парыгина, А.А. Тедеев под юридической ответственностью за нарушение бюджетного законодательства понимают "особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом бюджетных правоотношений невыгодных последствий, предусмотренных санкцией нарушенной нормы бюджетного права и осуществляемой в форме охранительного правоотношения"[18].

Существует точка зрения, согласно которой в зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в содержании этой ответственности выделяются три вида: публичная (бюджетная), персонально-публичная (административная) и персональная (уголовная) ответственность[19].

Таким образом, по нашему мнению, ответственность за нарушение финансового законодательства (финансово-правовая ответственность) является самостоятельным видом юридической ответственности, в которой могут быть выделены ее подвиды: налоговая ответственность (отраслевой подвид), ответственность за нарушение налогового законодательства (комплексный подвид), ответственность за нарушение бюджетного законодательства и бюджетная ответственность (в части ответственности за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц, или солидарной ответственности по гарантиям государства).

В БК РФ термин "ответственность за нарушение бюджетного законодательства" применяется совершенно обоснованно. При этом следует учитывать, что со времени принятия БК РФ в его ч. IV "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" (ст. 281 - 306) неоднократно вносились поправки.

Согласно ст.281 БК РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Меры принуждения к нарушителю бюджетного законодательства, в отношении которого арбитражным судом возбуждено дело о банкротстве, применяются постольку, поскольку они не противоречат Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)".

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации являются (ст.283 БК РФ):

- неисполнение закона (решения) о бюджете;

- нецелевое использование бюджетных средств;

- неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

- несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

- несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

- несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

- отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ;

- несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

- финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

- финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

- несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

- несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК РФ;

- открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации и др.

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки. Невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе, взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.

Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Не перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, перечисление бюджетных средств в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Несоответствие сводной бюджетной росписи и бюджетной росписи главных распорядителей бюджетных средств расходам, утвержденным бюджетом, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Предоставление бюджетных кредитов с нарушением порядка, установленного БК РФ, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением порядка, установленного БК РФ, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением порядка, установленного БК РФ, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, аннулирование указанных гарантий, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного БК РФ, влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. При выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом Российской Федерации.

Размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление с нарушением порядка, установленного БК РФ, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке размещенных (переданных) бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Незачисление либо несвоевременное зачисление средств, подлежащих обязательному зачислению в доходы соответствующих бюджетов, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета соответствующих бюджетов, влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с КоАП РФ, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств, подлежащих зачислению на лицевые счета получателей бюджетных средств, влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с КоАП РФ, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.

Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам, отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, предусмотренных БК РФ, либо несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Статьей 46 БК РФ определен порядок зачисления сумм всех административных штрафов и штрафов, применяемых в УК РФ, на различные уровни бюджетной системы Российской Федерации. Все они являются источниками доходов бюджетов.

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение, в частности, бюджетного законодательства Российской Федерации подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в следующем порядке:

- за нарушение бюджетного (в части федерального бюджета), уголовного (в части преступлений против интересов государственной службы Российской Федерации) законодательства - в федеральный бюджет по нормативу 100%;

- за нарушение законодательства Российской Федерации о государственных внебюджетных фондах и о конкретных видах обязательного социального страхования, в том числе в части бюджетов государственных внебюджетных фондов, - в бюджеты соответствующих государственных внебюджетных фондов по нормативу 100%, если иное не предусмотрено подп. 3 п. 1 ст. 46 БК РФ. Суммы денежных взысканий (штрафов), налагаемых Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами в соответствии со ст. 48 - 51 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования", подлежат зачислению в бюджеты государственных внебюджетных фондов в следующем порядке:

- в бюджет Пенсионного фонда РФ - по нормативу 83%;

- в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования - по нормативу 17%;

- за нарушение законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, территориальных государственных внебюджетных фондов - в соответствующие бюджеты и в государственные внебюджетные фонды бюджетной системы Российской Федерации по нормативу 100%.

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (в части бюджетов субъектов Российской Федерации), а также денежных взысканий (штрафов), установленных законами субъектов Российской Федерации, подлежат зачислению в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации по нормативу 100%.

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (в части бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), а также денежных взысканий (штрафов), установленных правовыми актами органов местного самоуправления, поселений, муниципальных районов, городских округов, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты по нормативу 100%.

По нашему мнению, требуется дальнейшее совершенствование бюджетного, административного и уголовного законодательства. Совершенствование положений об ответственности за нарушения в бюджетной сфере будет способствовать ясности законодательства, четкости соблюдения норм бюджетного законодательства в правоприменительной практике.

Вывод: финансовый контроль обеспечивает интересы государства, а также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль за соблюдением законодательства о предоставлении льгот по платежам в бюджет, за правильностью взимания налогов и т.д.).

Однако объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процессы производства и распределения опосредствуются денежными отношениями.

Эффективность финансового контроля предполагает необходимость глубокого экономического анализа финансово-хозяйственной деятельности, разработки контролирующими органами предложений по улучшению качества работы проверяемых организаций.

В условиях перехода к рыночным отношениям, хозяйственной самостоятельности предприятий, организаций, учреждений усиливается значение повседневного внутрихозяйственного самоконтроля, контроля собственников.

Более глубоким, неформальным стал контроль со стороны представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью исполнительной власти. В их системе создаются специальные контрольные органы.

Преобразования в системе банков и их деятельности применительно к особенностям рыночных отношений обусловили изменения в контрольных функциях банков.

Законодательство определяет формы взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль с правоохранительными органами в целях усиления его эффективности, что имеет важное значение в связи с ростом преступности в экономической сфере.

Таким образом, финансовый контроль - это контроль за финансовой деятельностью всех экономических субъектов (государства, предприятий, учреждений, организаций), осуществляемый законодательными и исполнительными органами власти всех уровней, а также специально созданными учреждениями при помощи особых методов, включающих набор специальных приемов и способов действий контролеров, позволяющий им решить поставленные задачи.

2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ И ПРИВЛЕКАЮЩИХ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

2.1. Особенности осуществления контрольной деятельности Счетными палатами

В 2011 году Счетная палата строила свою работу в соответствии с целями и задачами, возложенными на нее Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, которые сформированы исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением федерального бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты.

Приоритетным направлением в деятельности Счетной палаты в 2011 году было проведение комплекса контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, связанных с решением задач, вытекающих из требований законодательства Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и посланий Президента Российской Федерации о бюджетной политике в соответствующем году, с исполнением поручений палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Особое внимание было сосредоточено на контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, осуществляемых в целях обеспечения стабильности финансовой системы России в условиях мирового кризиса, реализации Национального плана противодействия коррупции и анализа эффективности деятельности государственных корпораций по достижению ими стратегических целей и задач, поставленных государством.

В соответствии с задачами и функциями Счетной палаты, определенными законодательством Российской Федерации, а также с учетом рекомендаций, изложенных в постановлениях Совета Федерации и Государственной Думы при рассмотрении отчетов о работе Счетной палаты, ее деятельность в отчетном периоде была направлена:

- на повышение эффективности и качества контрольной и экспертно-аналитической работы;

- на предотвращение и выявление нарушений и злоупотреблений при использовании средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также государственной собственности;

- на обеспечение повышения эффективности межбюджетных отношений, касающихся совершенствования стимулов для субъектов Российской Федерации муниципальных образований к снижению уровня дотационности при соблюдении принципов разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями;

- на более активное использование современных методов контроля, обеспечивающих осуществление аудита эффективности и стратегического аудита, позволяющих дать оценку эффективности применения государственных ресурсов, направляемых на достижение стратегических целей;

- на дальнейшее развитие методологии контроля исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в связи с переходом на трехлетнее бюджетное планирование.

Важнейшими в 2011 году стали мероприятия, направленные на пресечение финансовых нарушений, особенно при необходимости обеспечения действенного контроля за использованием средств государственной поддержки экономики в период финансово-экономического кризиса. Счетная палата не могла остаться в стороне от проблем, возникших в экономике и социальной сфере страны. В таких условиях повышение эффективности государственного контроля приобретает особую актуальность.

Одной из задач, которую решала Счетная палата, стало обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных средств в рамках комплекса государственных антикризисных мер.

Комплекс антикризисных мероприятий тесно скоординирован с мероприятиями антикоррупционной направленности. В течение 2011 года Счетной палатой осуществлялся мониторинг и анализ законодательных и иных нормативных актов на предмет выявления в них коррупционных положений.

В дальнейшем Счетная палата планирует разработать методику и проводить на регулярной основе аудит эффективности расходования бюджетных средств на реализацию Национального плана противодействия коррупции. Это создаст основу для организации мониторинга и аудита результативности антикоррупционной политики государства.

Счетная палата активно выстраивает механизмы обеспечения контроля за деятельностью государственных корпораций и проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства. Эти вопросы прорабатывались в 2011 году, а в Плане работы Счетной палаты на 2012 год выделены отдельным блоком, что подчеркивает их значимость и специфику.

В этих целях особое внимание уделялось: совершенствованию контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты в рамках обеспечения единой системы контроля формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, концентрации специалистов Счетной палаты на наиболее масштабных проблемах и проектах общегосударственной значимости; контролю за ходом реализации приоритетных национальных проектов "Образование", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Здоровье" и демографической ситуации в стране, а также Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2011 - 2015 годы; контролю за расходованием денежных средств, выделенных на подготовку и проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развития города Сочи как горноклиматического курорта; осуществлению контроля целевого и эффективного расходования государственных средств и ресурсов, направляемых на структурную перестройку российской экономики, создание современной инфраструктуры и накопление человеческого капитала; подготовке и проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направляемых на ускоренное обновление энергетической отрасли, развитие транспорта, нанотехнологий, совершенствование инновационной деятельности и защиту интеллектуальной собственности; контролю за формированием, использованием и управлением средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния; развитию взаимодействия Счетной палаты с федеральными органами государственной власти и контрольно-счетными органами Российской Федерации; обеспечению прозрачности в публичной деятельности Счетной палаты и подотчетности обществу; развитию современных информационных технологий в обеспечении государственного финансового контроля; развитию международного сотрудничества Счетной палаты как участника международных организаций высших органов финансового контроля; развитию научного и методологического потенциала Счетной палаты, обеспечению ее текущих и перспективных потребностей в прикладных научных исследованиях.

В 2011 году Счетной палатой проведено 501 контрольное и экспертно-аналитическое мероприятие, из них 320 контрольных мероприятий, которыми было охвачено 767 объектов на территории 68 субъектов Российской Федерации. Количество проведенных в 2011 году экспертно-аналитических мероприятий по сравнению с 2010 годом увеличилось на 133, или в 3,8 раза. В 2011 году по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы Счетной палатой проведено 11 контрольных мероприятий, в том числе по поручениям Совета Федерации и обращениям членов Совета Федерации - 6 мероприятий, по поручениям Государственной Думы и обращениям депутатов Государственной Думы - 5 мероприятий. В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", Регламентом Счетной палаты Российской Федерации в отчетном периоде результаты всех контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, иные важнейшие вопросы рассматривались на заседаниях Коллегии Счетной палаты. Всего в 2011 году проведено 60 заседаний Коллегии Счетной палаты, на которых рассмотрено 825 вопросов, из них 395 - по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

О результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата информировала палаты Федерального Собрания Российской Федерации, доводила их до сведения руководителей соответствующих органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций.

Особо важные результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий докладывались главе государства на рабочих встречах Президента Российской Федерации с Председателем Счетной. Всего Президент Российской Федерации был проинформирован по 38 вопросам, в том числе:

- о результатах мониторинга целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных до 1 января 2010 года на формирование накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, включенных в реестр участников накопительно-ипотечной системы; о проверке эффективности планируемого использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий ФЦП "Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2010 - 2013 годы и на перспективу до 2015 года";

- о создании государственной системы мониторинга состояния и использования лесного фонда на базе новых статистических показателей, о результатах проверки использования в 2009 - 2010 годах средств Инвестиционного фонда Российской Федерации на финансирование инвестиционных проектов;

- об эффективности использования бюджетных средств, выделенных в 2009 - 2010 годах, на выполнение приоритетных национальных проектов.

По итогам проведенных контрольных мероприятий Правительству Российской Федерации, Минфину России, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса направлено 267 представлений Счетной палаты и 351 информационное письмо. Правительству Российской Федерации направлено 3 представления Счетной палаты и 112 информационных писем. (Приложение 2, Рисунок 2.1).

Органы прокуратуры, иные правоохранительные органы направлен 121 материал проверок Счетной палаты. По материалам контрольных мероприятий Счетной палаты в 2011 году возбуждено 25 уголовных дел.

Выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 94,6 млрд. рублей, устранено финансовых нарушений на сумму 1,0 млрд. рублей. В 2011 году объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1965,5 млн. рублей, блокировано и возмещено средств на сумму 687,2 млн. рублей (Таблица 1)[20].

В 2011 году Счетной палатой осуществлен необходимый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий для подготовки заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете, бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2012 - 2014 годы, на отчет об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2010 год, ежеквартальных оперативных отчетов о ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2011 год.

Таблица 1 - Основные показатели, характеризующие работу Счетной палаты в 2011 году

Для непосредственной реализации этих задач проведено 165 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (Приложение 2, Рисунок 2.2)

Концептуальными и характерными структурными особенностями проекта федерального бюджета являются планирование бюджетных ассигнований федерального бюджета раздельно на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств; изменение параметров утвержденного в предыдущем бюджетном цикле федерального бюджета на 2012 и 2013 годы, добавление их значений на 2014 год; утверждение общего объема бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств раздельно на 2012, 2013 и 2014 годы; наличие в ведомственной структуре расходов бюджетных ассигнований со знаком "минус"; существенное увеличение бюджетных ассигнований, направляемых на поддержку предприятий наукоемких и стратегических отраслей экономики; расширение государственных гарантий для реализации проектов на принципах разделения рисков с частными инвесторами; отказ от принятия расходных обязательств по новым займам международных финансовых организаций.

В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации в 2011 году было подготовлено Заключение Счетной палаты на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (далее - Заключение).

В целях подготовки Заключения в рамках предварительного контроля в 55 субъектах бюджетного планирования, главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса были проведены 31 проверка и экспертно-аналитическое мероприятие по анализу обоснованности показателей проекта трехлетнего федерального бюджета и состояния нормативно-методической базы его формирования. По результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий составлено 80 актов (заключений).

В Минэкономразвития России проведена проверка обоснованности расчетов основных макроэкономических показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов.

После рассмотрения и утверждения Коллегией Счетной палаты в установленном порядке Заключение было направлено в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

В Заключении отмечалось, что макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (далее - прогноз) характеризуются замедлением роста экономики, постепенным снижением мировых цен на нефть, замедлением роста потребительских цен на фоне ослабления обменного курса рубля по отношению к доллару США. Внешние и внутренние макроэкономические условия формирования прогноза и проекта федерального бюджета на период 2012 - 2014 годов представлены на следующей диаграмме. (Приложение 2, Рисунок 2.3)

В 2012 - 2014 годах прогнозируется, что реальный объем ВВП увеличится на 20,8%, в то время как за 2009 - 2011 годы он вырастет на 25,2%. В целом за 2001 - 2013 годы реальный объем ВВП увеличится в 1,9 раза, что не позволяет решить задачу удвоения ВВП за десять лет.

Было подчеркнуто, что сравнительный анализ динамики основных макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений.

В целом с 2000 по 2010 год прослеживается следующая закономерность: фактические данные номинального объема ВВП, темпа роста ВВП и уровня инфляции практически ежегодно оказываются выше прогнозируемых показателей. Отмечалось, что темпы роста и параметры объемов ВВП, ожидаемых в 2011 году и прогнозируемых на 2012 - 2014 годы, требуют дополнительного обоснования.

Это следует из необходимости дополнительного обоснования объемов экспорта и импорта и уточнения индексов-дефляторов ВВП. Требуют дополнительной аргументации прогнозируемые темпы роста экономики в условиях роста производительности труда, превышающего динамику ВВП, и снижения совокупных затрат труда в 2011 - 2014 годах.

Подчеркивалось, что в 2011 году сохраняются риски, в зависимости от степени реализации которых инфляция может превысить уровень представленной годовой оценки 11,8% (декабрь к декабрю предыдущего года), а прогнозируемые на 2012 - 2014 годы целевые параметры инфляции требуют дополнительного обоснования.

В проекте трехлетнего федерального бюджета не удалось в полной мере обеспечить четкую увязку планируемых бюджетных ассигнований и результатов их использования в соответствии с установленными приоритетами и стратегией, в частности, не были разработаны критерии и методики определения степени эффективности достижения поставленных целей. Не в полной мере обеспечено выполнение отдельных положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации.

Так, не осуществлена оценка эффективности использования значительных финансовых ресурсов, направляемых в государственные корпорации, не в полной мере отработан механизм реализации государственных и муниципальных заданий, не приняты федеральные законы о государственных гарантиях оказания бесплатной медицинской помощи и об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации.

В Бюджетном послании было отмечено, что нынешняя структура российской экономики еще не отвечает современным требованиям динамично развивающейся страны, существенно отличается от структуры экономики развитых стран, где высок удельный вес образования, науки, здравоохранения.

Сравнительный анализ структуры расходов бюджетных систем Российской Федерации и стран «Группы семи» (Таблица 2)[21].

Таблица 2 - Сравнительный анализ структуры расходов бюджетных систем Российской Федерации и стран «Группы семи»

Примечание: * Расчеты Счетной палаты на основе данных Международного валютного фонда (Government Finance Statistics Yearbook, 2010).

Доля бюджетных расходов на образование и социальную защиту в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации ниже, чем в большинстве стран, а на здравоохранение - ниже всех стран "Группы семи". При этом на 2012 - 2014 годы предусматривается снижение доли бюджетных расходов на здравоохранение и образование в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации.

В России доля бюджетных расходов на защиту окружающей среды существенно меньше аналогичного показателя экономически развитых стран.

В Заключении отмечено, что имеют место существенные отклонения основных характеристик проекта федерального бюджета от параметров утвержденного федерального бюджета на 2011 - 2013 годы, установленных на 2012 и 2013 годы, по доходам - 14,8 - 12,8%, по расходам - 3,2 - 6,8%, по профициту - 2,5 - 2 раза. Это свидетельствует о необходимости повышения качества прогнозирования доходов федерального бюджета и планирования бюджетных расходов на среднесрочную перспективу.

В Заключении подчеркнуто, что формирование межбюджетных отношений в 2012 - 2014 годах будет осуществляться в условиях завершения разграничения полномочий между Федеральным центром и субъектами Российской Федерации, а также в условиях закрепления на долгосрочной основе доходных источников бюджетов всех уровней и сложившихся механизмов предоставления и распределения межбюджетных трансфертов.

Удельный вес межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2012 году составит 18,2%, что выше прогнозного показателя в 2011 году на 0,6 процентного пункта (17,6%), а в последующие два года указанный показатель снизится до 16,4% в 2013 году и до 14,7% в 2014 году. В 2000 году этот показатель составлял 9,4%. Таким образом, тенденция увеличения зависимости формируемых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов сохранится до 2012 года включительно.

Несмотря на достаточно высокий темп роста поступлений доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, их удельный вес в ВВП будет постоянно снижаться и составит в 2014 году 12,29% по сравнению с 13,35% в 2011 году, о чем свидетельствует следующая диаграмма (Приложение 2, Рисунок 2.4).

Анализ прогнозируемых показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на 2012 - 2013 годы показал, что по многим показателям отставание ряда субъектов Российской Федерации с относительно низким уровнем развития от субъектов Российской Федерации с более высоким уровнем социально-экономического развития не сокращается, а в некоторых случаях существенно увеличивается.

Сохраняется проблема недостаточности средств в бюджетах муниципальных образований на развитие собственного экономического потенциала. Многие из них не располагают необходимыми средствами на проведение ремонта жилых домов, инженерных сетей и объектов коммунальной инфраструктуры, а также средствами на проведение инженерных изысканий для подготовки схем территориального планирования муниципального уровня.

Формирование большинства муниципальных бюджетов напрямую зависит от финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации. Только 16% муниципальных образований имели долю межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов менее 10%, а 47% муниципальных образований - более 70%.

В области межбюджетных отношений необходимо продолжить работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для роста экономического и налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности.

Отмечено, что в 2012 - 2014 годах сохранится тенденция устойчивого роста общих номинальных расходов федерального бюджета на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов (в 2014 году на 87,4% по сравнению с 2011 годом), а их доля составит более четверти в общих расходах федерального бюджета. При этом объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - ПФР) увеличатся почти в три раза, а общая их сумма за три года составит более 780,0 млрд. рублей.

В Заключении отмечено, что наряду с формированием Резервного фонда и Фонда национального благосостояния увеличивается абсолютный и относительный (в процентах к ВВП) размер государственного долга за счет увеличения государственного внутреннего долга. (Приложение 2, Рисунок 2.5)

Указывалось на запланированное увеличение заимствований на внутреннем финансовом рынке и увеличение в 1,7 раза расходов на обслуживание государственного долга.

В рамках предварительного контроля Счетной палатой проведена экспертиза и подготовлены заключения на законопроекты "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" и "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", которые были рассмотрены Коллегией Счетной палаты и в установленном порядке направлены в Государственную Думу и Совет Федерации Экспертиза проекта федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" показала, что до настоящего времени не решен вопрос об отмене уплаты налога на доходы физических лиц с пособий по временной нетрудоспособности, представляющего собой опосредованную форму изъятия части средств обязательного социального страхования в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что противоречит положениям статьи 16 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования. Статьей 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" установлено, что Счетная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными назначениями, выявляет и анализирует отклонения и нарушения, вносит предложения по их устранению.

Организация исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" анализировалась с учетом оценки качества управления государственными финансами главными распорядителями средств федерального бюджета. При оценке качества управления государственными финансами использовались показатели качества прогнозирования доходов и планирования расходов федерального бюджета и их исполнения, а также показатели качества управления подведомственной бюджетной сетью.

В течение 2011 года осуществлялся анализ исполнения текстовых статей Федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", своевременности подготовки и принятия Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов в целях обеспечения его реализации. С октября 2011 года осуществляется оперативный контроль за использованием средств федерального бюджета, выделенных на стабилизацию финансовой системы страны в условиях глобального финансового кризиса.

Общий объем средств, направленных в 2011 году на обеспечение антикризисных мер, составил 6 611,3 млрд. рублей, или 15,9% ВВП, из них средства федерального бюджета, включая снижение налоговой нагрузки на экономику, - 2 790,4 млрд. рублей, или 6,7% ВВП.

Результаты осуществляемого Счетной палатой оперативного контроля за исполнением федерального бюджета на 2011 год позволяли своевременно информировать палаты Федерального Собрания, а также Правительство Российской Федерации о проблемах и недостатках, возникающих в ходе исполнения федерального бюджета, о резервах повышения качества управления государственными финансами, рисках неисполнения законодательно установленных показателей.

Отмечалось, что существенным резервом дополнительных поступлений в федеральный бюджет являются снижение остающейся значительной задолженности по налоговым и иным обязательным платежам, совершенствование налогового и таможенного законодательства, повышение уровня администрирования обязательных платежей, создание действенной системы управления федеральной собственностью.

Обращалось внимание на то, что в условиях глобального финансового кризиса основным фактором риска для российской экономики является ее значительная зависимость от мирового рынка капитала и цен на энергоносители, высокий уровень внешней задолженности корпоративных и банковских структур.

Подчеркивалась необходимость принятия мер по обеспечению эффективного и целевого использования выделяемых средств на поддержку финансового и фондового рынков, реального сектора экономики.

По-прежнему остается актуальной проблема значительного количества изменений, вносимых в сводную бюджетную роспись. В отчетном году в сводную бюджетную роспись (открытая часть) внесено около 27 тыс. изменений, что на 24,6% больше, чем в 2010 году.

Отношение суммы внесенных изменений к кассовым расходам федерального бюджета составило 15%. Количество и объем изменений, внесенных в бюджетную роспись в 2011 году по отдельным главным распорядителям средств федерального бюджета, остается значительным, что свидетельствует о необходимости кардинального повышения качества планирования расходов федерального бюджета. Отмечалось, что неравномерность исполнения расходов федерального бюджета также не способствует эффективному использованию средств федерального бюджета и негативным образом сказывается на качестве управления государственными финансами. (Приложение 2, Рисунок 2.6)

Анализ помесячного исполнения общего объема расходов федерального бюджета в 2011 году свидетельствует о том, что наибольший их объем приходится на ноябрь и декабрь, а наименьший - на январь. За два последних месяца отчетного периода расходы федерального бюджета составили порядка 30% расходов, произведенных за 2011 год, а за декабрь - примерно столько же, сколько за I квартал 2011 года.

Обращалось внимание на то, что в федеральном бюджете на 2011 год с учетом изменений, внесенных федеральными законами, предусматриваются отрицательные бюджетные ассигнования 6 федеральным органам исполнительной власти, что является неприемлемым, так как не соответствует нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, существенно снижает прозрачность федерального бюджета и не позволяет осуществить проверку годовых отчетов об исполнении федерального бюджета в части исполнения законодательно установленных бюджетных ассигнований.

Отмечалось, что остатки средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2012 года составили около 7,0 трлн. рублей и увеличились по сравнению с 1 января 2011 года в 1,4 раза за счет роста остатков средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Остатки на счетах по учету средств федерального бюджета без учета средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния составили 0,7 трлн. рублей и снизились с начала года на 33%. Данные о величине Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в 2011 году с учетом курсовой разницы и расчетной суммы процентного дохода за период с 30 января по 31 декабря 2011 года.

Остатки средств на отдельных счетах по учету средств Резервного фонда по состоянию на 1 января 2012 года составили 63,99 млрд. долларов США, 43,81 млрд. евро, 7,31 млрд. фунтов стерлингов.

Остатки средств на отдельных счетах по учету средств Фонда национального благосостояния в Банке России по состоянию на 1 января 2012 года составили 33,96 млрд. долларов США, 24,13 млрд. евро, 4,38 млрд. фунтов стерлингов; на депозитах во Внешэкономбанке - 400,0 млрд. рублей.

Как и в прошлые годы, неоднократно обращалось внимание на рост консолидированного внешнего долга Российской Федерации и возможные риски угрозы экономической безопасности страны. Также отмечалось, что проводимая Минфином России политика в части внешних заимствований корпоративного сектора оказалась недостаточно эффективной и не позволила в 2011 году адекватно оценить состояние долговой устойчивости экономики страны.

Не было принято своевременных и обоснованных управленческих решений по контролю за внешними заимствованиями корпоративных структур и сдерживанию опасных тенденций.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в феврале, июне и октябре 2011 года подготовлены доклады Счетной палаты о состоянии поступлений доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет (заключения на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"). Анализ исполнения основных характеристик и текстовых статей Федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" показал, что со дня его утверждения в 5 раз вносились изменения федеральными законами, при этом дважды корректировались макроэкономические показатели и основные характеристики федерального бюджета на 2011, 2012 и 2013 годы.

В докладах Счетной палаты обращалось внимание палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации на то, что увеличение ранее утвержденных доходов федерального бюджета на 2 321,3 млрд. рублей (на 34,9%), расходов - на 451,6 млрд. рублей (на 6,9%), профицита - на 1 869,7 млрд. рублей (в 26,2 раза) свидетельствует о неточности и недостаточном качестве макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования.

Данные об изменении основных показателей, используемых в расчетах доходов и расходов федерального бюджета на 2011 год (Приложение 4).

Неточности прогнозирования основных макроэкономических показателей, прежде всего уровня инфляции и индекса-дефлятор а ВВП, оказывают влияние на исполнение федерального бюджета и в существенной мере дезориентируют всех участников бюджетного процесса и экономических отношений в целом.

В декабре подготовлены заключения Счетной палаты на проекты федеральных законов "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" и "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

В рамках оперативного контроля за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов на текущий финансовый год в 2011 году Счетной палатой осуществлен необходимый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, позволяющих обеспечить контроль за ходом исполнения бюджетов ПФР, Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС) и ФОМС. Главными администраторами средств федерального бюджета не приняты достаточные меры по обеспечению поступлений по всем видам доходов федерального бюджета в запланированных объемах, несмотря на уточнение в ноябре 2010 года основных параметров Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год".

Так, недопоступление в 2010 году отдельных налоговых и неналоговых доходов по сравнению с законодательно утвержденными показателями составило 13 927,4 млн. рублей. К факторам, повлиявшим на уровень исполнения доходов федерального бюджета, относятся несовершенство законодательных норм и механизмов уплаты ряда налогов, недостаточность мер по повышению эффективности налогового администрирования и невысокая эффективность системы управления государственным имуществом.

В Заключении отмечены недостатки в организации казначейского исполнения бюджета по доходам, факты несвоевременного перечисления в бюджет таможенных платежей. Указаны меры, принятие которых необходимо в целях повышения эффективности исполнения федерального бюджета. Расходы федерального бюджета в 2010 году были недовыполнены на 544,8 млрд. рублей, или на 8,3% по сравнению с законодательно установленными показателями, что является самым низким показателем исполнения федерального бюджета за последние 5 лет. На уровень исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год" (с изменениями и дополнениями) и сводной бюджетной росписи по расходам федерального бюджета повлияло несвоевременное принятие нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации закона о бюджете. На уровень исполнения расходов федерального бюджета повлияли также незаключение инвестиционных соглашений по Инвестиционному фонду Российской Федерации, несвоевременная подготовка и утверждение проектно-сметной документации по объектам и длительность конкурсных процедур и заключения контрактов по ФЦП, незаключение государственных контрактов по централизованным закупкам лекарственных средств в связи с поздним доведением лимитов бюджетных обязательств.

Ниже 100% исполнены законодательно установленные непроцентные расходы по 9 из 11 разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, по 69 из 114 главных распорядителей средств федерального бюджета, не исполнены расходы, установленные уточненной бюджетной росписью, - по 10 из 11 разделов и по 86 главным распорядителям.

Результаты проверки исполнения федерального бюджета свидетельствуют о необходимости существенного повышения качества управления государственными финансами Минфином России и главными распорядителями средств. Около трети расходов федерального бюджета (1 952,7 млрд. рублей) было перераспределено в ходе исполнения федерального бюджета, при этом отдельные главные распорядители средств перераспределили свыше 90 процентов собственных расходов. Установлены факты неравномерного расходования средств федерального бюджета, продолжающийся рост остатков средств федерального бюджета (без учета средств Стабилизационного фонда) на счетах по учету средств федерального бюджета, который в 2010 году увеличился на 258 934,9 млн. рублей, или на 32,3% по сравнению с началом года. Выявлены отдельные недостатки и нарушения в организации исполнения закона о бюджете, в казначейской системе исполнения федерального бюджета.

При проверке реализации ФЦП установлено невыполнение в утвержденные сроки запланированных целей, задач и результатов. Рост объемов незавершенного строительства на объектах, финансируемых за счет средств федерального бюджета, стал характерной особенностью реализации ФАИП. Из 2 708 объектов, предусмотренных к вводу в 2010 году, введено в эксплуатацию 1 865 объектов, или 68,9%. Техническую готовность менее 50% имели 4 587 объектов, или 75,3% общего количества объектов, строившихся в 2010 году. В 2010 году не произошло существенных сдвигов в сокращении различий в социально-экономическом развитии регионов: количество дотационных регионов, у которых доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета региона превышает 60%, сохранилось на прежнем уровне.

По-прежнему имеют место низкий уровень погашения задолженности по предоставленным бюджетным кредитам и бюджетным ссудам и значительный объем просроченной задолженности по ним (181 877,7 млн. рублей); оставалась существенная задолженность по оплате судебных актов, предусматривающих обращение взысканий на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, значительный остаток на конец года неисполненных исков к казне Российской Федерации, наличие существенной дебиторской и кредиторской задолженности бюджетополучателей. Анализ выполнения показателей, установленных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности на 2010 - 2012 годы 15 субъектов бюджетного планирования, показал, что по планируемым и фактически сопоставимым показателям, характеризующим достижение поставленных целей и задач, по экспертной оценке, не выполнено 22% показателей.

Установлены факты нецелевого использования средств федерального бюджета, допущенных главными распорядителями средств федерального бюджета, на общую сумму 775,2 млн. рублей. По указанным фактам Счетной палатой направлены представления в Минфин России о блокировке расходов федерального бюджета.

Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2011 года составил 7,3% ВВП и уменьшился по сравнению с 1 января 2010 года на 1,3% за счет снижения государственного внешнего долга на 19,6% при одновременном увеличении государственного внутреннего долга на 22,2%. Продолжился рост совокупного внешнего долга Российской Федерации за счет наращивания внешнего долга корпоративным и банковским секторами, что обусловлено как наличием более благоприятных условий заимствования на внешнем рынке, чем на внутреннем, так и отсутствием должного контроля за практикой заимствований, осуществляемых корпоративными структурами с государственным участием.

Из 153 статей Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год" (с изменениями и дополнениями) исполнены нормы 92 статей (около двух третей общего количества), не полностью исполнены отдельные нормы 30 статей (одна пятая общего количества), нарушены нормы 2 статей, не исполнены нормы 6 статей.

Анализ организации государственного внутреннего финансового контроля показал, что главными распорядителями средств федерального бюджета не в полной мере выполняются требования Бюджетного кодекса Российской Федерации в части обеспечения контроля за использованием бюджетных средств подведомственными учреждениями и организациями. В 2010 году отдельными главными распорядителями не было завершено формирование структурных подразделений, обеспечивающих внутренний финансовый контроль. Самостоятельные структурные подразделения финансового контроля созданы лишь в 21 из 114 главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, что составляет 18,4% общего количества, штаты указанных подразделений не укомплектованы в полном объеме.

Объем нарушений, выявленных в процессе ревизий и проверок, проведенных контрольно-инспекторскими подразделениями и отдельными специалистами внутреннего финансового контроля в 2010 году, составил 10 051,2 млн. рублей.

Счетной палатой выявлены факты нарушения 18 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации, установлены факты нарушения Гражданского кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О бухгалтерском учете" и других нормативных правовых актов.

По итогам проверки исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год" и отчета об исполнении федерального бюджета за 2010 год направлено информационное письмо Президенту Российской Федерации, информационное письмо Правительству Российской Федерации, представления Минфину России, главным администраторам средств федерального бюджета для принятия мер по устранению выявленных нарушений, допущенных в ходе исполнения федерального бюджета за 2010 год.

В рамках последующего контроля проведены проверки исполнения бюджетов ПФР, ФОМС и ФСС за 2010 год, по итогам которых в установленные законодательством сроки в Государственную Думу и Совет Федерации, а также в МВД России направлены заключения Счетной палаты по отчетам Правительства Российской Федерации об исполнении бюджетов указанных государственных внебюджетных фондов за 2010 год.

В ходе проверки исполнения бюджета ПФР установлено, что в 2010 году не были приняты законодательные и иные нормативные правовые акты, направленные на обеспечение более полного и эффективного исполнения федерального закона о бюджете ПФР. В нарушение статей 226 и 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не устранена практика заключения ПФР контрактов, переходящих на следующий финансовый год, а в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации допущено неэффективное использование средств на общую сумму 31,6 млн. рублей. Сложившийся механизм инвестирования средств пенсионных накоплений приводит к значительным потерям государственных пенсионных средств, неполному размещению ресурсов пенсионных накоплений и росту неразмещенных остатков.

В ходе проверки исполнения бюджета ФОМС за 2010 год установлено неполное исполнение закона о бюджете ФОМС на 2010 год по ряду видов расходов (на проведение пилотного проекта, диспансеризацию находящихся в стационарных учреждениях детей-сирот, дополнительную диспансеризацию работающих граждан, на финансовое обеспечение государственного задания, на нормированный страховой запас, на оказание работающим гражданам первичной медико-санитарной помощи), общая сумма неиспользованных средств составила 14 235, 02 млн. рублей.

Проверкой исполнения бюджета ФСС за 2010 год установлено недоиспользование средств на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации в сумме 293,3 млн. рублей и на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан по санаторно-курортному лечению в сумме 1 085,7 млн. рублей, основной причиной чего явилось позднее (конец ноября 2010 года) внесение изменений в закон о бюджете Фонда, связанных с дополнительным выделением средств из федерального бюджета на указанные цели.

В 2011 году Счетной палатой осуществлен комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке использования средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, выделенных на реализацию приоритетных национальных проектов "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".

Расходы федерального бюджета на ПНП в 2011 году определены в сумме 261,3 млрд. рублей (расчетно), что на 4,7 млрд. рублей, или на 1,8%, меньше предусмотренных на эти цели средств в 2010 году (266,0 млрд. рублей). (Приложение 2, рис 2.7). Это связано с завершением реализации ряда направлений ПНП, а также отражением ПНП "Развитие агропромышленного комплекса" в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2011 - 2015 годы. Планом подготовки нормативных правовых актов по реализации ПНП в 2011 - 2013 годах, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации, предусмотрено разработать 27 нормативных правовых актов.

По состоянию на 1 января 2012 года из 24 нормативных правовых актов по реализации предусмотренных к разработке в ноябре 2010 года - I квартале 2011 года, не принят 1 нормативный правовой акт.

Реализация ПНП "Образование" привела к активизации работы с молодежью в регионах; материальная поддержка учителей и классных руководителей - к активизации деятельности педагогов общеобразовательных учреждений, появлению стимулов к широкому внедрению инновационных технологий. Расходы федерального бюджета на реализацию ПНП "Образование" в 2011 году предусмотрены в сумме 47 667,5 млн. рублей (расчетно), их исполнение в январе - декабре 2011 года составило 45 072,3 млн. рублей, или 94,6% годовых бюджетных назначений. (Приложение 2, рис.2.8)

В 2011 году на низком уровне исполнены расходы на обучение в высших учебных заведениях лиц, прошедших военную службу по контракту (3,6%), на строительство и реконструкцию объектов для размещения Высшей школы менеджмента федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет" (36,5%), на начальное профессиональное образование военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (50,2%). В рамках проекта "Обеспечение трафика для школ, подключенных к сети Интернет в 2009 - 2010 годах" трафиком за счет средств федерального бюджета обеспечивается 36 231 образовательное учреждение из 52 063, подключенных в 2009 - 2010 годах.

Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию ПНИ "Образование", показала, что в субъектах Российской Федерации имели место проблемы, связанные с антивирусной защитой, неустойчивостью связи, длительным отсутствием связи и возможностью выхода в Интернет (более 3 дней), необоснованными ограничениями доступа к образовательным сайтам, затягиванием сроков решения технических проблем (Московская и Орловская области, Приморский край, Республика Саха (Якутия), Чукотский автономный округ). В ходе мероприятий по внедрению комплексных мер модернизации образования отдельными субъектами Российской Федерации (Новгородская, Ивановская области) были допущены нарушения их обязательств по разработке и нормативному закреплению механизмов реализации ключевых принципов новой системы оплаты труда.

В 2011 году не решен вопрос выплаты надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера при выплате вознаграждения за выполнение функций классного руководителя.

С начала реализации ПНП "Здоровье" наметилась тенденция к укреплению кадрового потенциала первичного медицинского звена, увеличилась оплата труда участковых терапевтов, педиатров и медсестер. Благодаря реализации ПНП "Здоровье" и комплекса соответствующих мероприятий в ряде субъектов Российской Федерации наметилась тенденция к стабилизации демографической ситуации. Наблюдается среднегодовой прирост рождаемости, снижение показателя смертности, в том числе перинатальной. Расходы федерального бюджета на реализацию ПНП "Здоровье" предусмотрены в сумме 77 648,6 млн. рублей (расчетно), их исполнение в январе - декабре 2011 года составило 81 739,3 млн. рублей, или 105,3% годовых бюджетных назначений. (Приложение 2, рис.2.9). В течение 2011 года имели место несвоевременное принятие нормативных правовых актов, а также длительность проведения конкурсных торгов, в связи, с чем значительная часть расходов была исполнена во втором полугодии.

На совершенствование и модернизацию материально-технической базы учреждений службы крови в отчетном периоде направлено только 678,5 млн. рублей, что составляет 20,6% годовых бюджетных назначений.

Значительно ниже среднего уровня исполнены расходы по методическому обеспечению и информационной поддержке (57,9%), по дополнительной подготовке врачей общей практики, участковых терапевтов и педиатров (66,3%), по централизованным закупкам оборудования и расходных материалов для неонатального и аудиологического скрининга (66%), по развитию новых высоких медицинских технологий в федеральных специализированных медицинских учреждениях (74%), по централизованным закупкам диагностических средств и антиретровирусных препаратов для профилактики, выявления и лечения инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В, С (81,6%).

В рамках реализации ПНП "Здоровье" предусмотрено строительство 14 федеральных центров высоких медицинских технологий. Следует отметить, что Правительством Российской Федерации неоднократно принимались решения об изменении сроков ввода в эксплуатацию строящихся объектов. Приоритетными в реализации ПНП "Здоровье" являются мероприятия, направленные на сокращение смертности от управляемых причин - дорожно-транспортных происшествий и сердечно-сосудистых заболеваний. Расходы на эти цели составили 2,6 млрд. рублей и 3,2 млрд. рублей соответственно (большая часть указанных расходов предусмотрена сводной бюджетной росписью на 2011 год). В рамках реализации мероприятий в области демографической политики, направленных на улучшение материального обеспечения семей с детьми, расходы на выплату пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет по состоянию на 1 января 2012 года составили 77 671,7 млн. рублей (100,6% предусмотренного на год объема), расходы на выплату пособия по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий, - 785,4 млн. рублей (82,9%). Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" (с изменениями) размер материнского капитала увеличен до 276,3 тыс. рублей. (Приложение 2, рис.2.9).

Из принятых 936 062 заявлений от граждан о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал органами ПФР по состоянию на 1 января 2012 года выдано 802 418 государственных сертификатов (94,3% принятых заявлений). ПНП "Здоровье" не предусмотрены дополнительные выплаты врачам узкой специализации, что приводит к разнице в заработной плате разных специалистов и оттоку врачей узкой специализации в участковую службу. Остается актуальной проблема трудоустройства выпускников медицинских вузов по специальности. В отдельных субъектах Российской Федерации сохраняется необходимость в обновлении рентгеновского оборудования, приобретении наркозно-дыхательной аппаратуры, аппаратуры для функциональной диагностики, оборудования для родильных домов. На реализацию ПНП "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" предусмотрены в сумме 135 939,4 млн.рублей (расчетно), их исполнение в январе - декабре 2011 года составило 83 379,9 млн. рублей, или 61,3% годовых бюджетных назначений.

Мировой финансовый кризис оказал негативное влияние на развитие реального сектора экономики, включая строительную отрасль. С целью поддержки строительной отрасли принято постановление Правительства Российской Федерации "О мерах по стимулированию рынка жилищного строительства в 2011 - 2012 годах", которым предусмотрено выделить из федерального бюджета на приобретение жилья для граждан, уволенных и подлежащих увольнению с военной службы, до 32,6 млрд. рублей.

Несмотря на развитие ипотечных жилищных кредитов и рост темпов ввода жилья, его доступность практически осталась на прежнем уровне. В связи с ростом цен на квадратный метр в 2009 - 2011 годах доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам, увеличилась незначительно (с 17% до 18%).

В рамках проведения антикризисных мероприятий и поддержания системы ипотечного кредитования на реализацию Концепции развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов в Российской Федерации в 2011 году ОАО "АИЖК" из федерального бюджета дополнительно выделено 60,0 млрд. рублей. Однако в 2011 году указанные средства не были переданы Росимуществу для оформления участия Российской Федерации в его уставном капитале.

Кроме того, принято решение об использовании материнского (семейного) капитала для погашения ипотечных кредитов уже с начала 2012 года.

В 2011 году в рамках ПНП "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" предусматривался рост объема ввода жилья до 68 млн. кв. метров (112% к 2010 году). Однако ожидается снижение темпов ввода жилья по сравнению с 2010 годом (в 2010 году рост по отношению к 2009 году составил 19%).

В 2011 году на финансирование мероприятий по обеспечению автомобильными дорогами новых микрорайонов предусмотрены средства в сумме 3 500,0 млн. рублей. Однако распределение субсидий между субъектами Российской Федерации на указанные цели утверждено лишь во втором полугодии 2011 года.

Одной из основных проблем, выявленных в ходе мониторинга реализации ПНП "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", является разрыв в стоимости жилья при расчете размера субсидии Минрегионом России и рыночной ценой на жилье - субсидия покрывает не более 25% фактической стоимости жилого помещения. Другой проблемой является длительность процедур по оформлению и выдаче субсидий, недостаточная информированность жителей регионов о возможностях получения средств государственной поддержки в части улучшения жилищных условий.

С 2011 года реализация основных мероприятий ПНП "Развитие агропромышленного комплекса" осуществляется в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2011 - 2015 годы (далее - Госпрограмма). В Госпрограмму включены все мероприятия ПНП "Развитие АПК", две ФЦП ("Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2009 - 2013 годы и на период до 2015 года" и "Социальное развитие села до 2015 года") и пять утвержденных ведомственных целевых программ. В результате несоблюдения требований бюджетного законодательства, устанавливающего правила отнесения расходов федерального бюджета на соответствующие целевые статьи бюджетной классификации, не обеспечена прозрачность расходов федерального бюджета на финансирование мероприятий Госпрограммы. В целях усиления прозрачности управления государственными финансами и осуществления действенного контроля за финансированием мероприятий Госпрограммы предлагается отражать все расходы на ее финансовое обеспечение в соответствии с требованиями бюджетного законодательства по одной целевой статье - "Государственная программа развития сельского хозяйства" - и идентифицировать все расходы по кодам бюджетной классификации.

В 2011 году расходы федерального бюджета на реализацию Госпрограммы составили 122,0 млрд. рублей, что соответствует установленным бюджетным назначениям. Вместе с тем реализация отдельных мероприятий Госпрограммы сдерживалась недостаточным финансированием, поступающим из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, несоблюдением сроков принятия субъектами Российской Федерации соответствующих нормативных правовых актов.

В 2011 году Счетной палатой проведена проверка использования земель сельскохозяйственного назначения в 2008-2010 годах, закрепленных за федеральными государственными учреждениями и предприятиями, подведомственными Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, а также исполнения функций государственного земельного контроля и охраны в отношении земель указанной категории территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Краснодарскому краю, Московской, Тверской, Калужской и Свердловской областям.

2.2. Специфика проведения контрольных мероприятий органами исполнительной власти

Контроль за финансами со стороны президента РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путём издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, министра Федеральной налоговой службы РФ, представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального Банка. В соответствии с Конституцией РФ Президент страны обращается с ежегодным бюджетным посланием к Федеральному Собранию

Определенные функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ, образованное в соответствии с Указом Президента РФ от 8 июня 2004г. Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчиняется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций: контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц. Главное контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия соответствующих мер.

Президент РФ осуществляет финансовый контроль путём издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, министра Федеральной налоговой службы РФ, представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального Банка. Определённые функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ – структурное подразделение Администрации Президента, подчиняется непосредственно Президенту РФ. Его функции: контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.

Финансовый контроль со стороны Правительства РФ. В соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ оно наделено самыми широкими полномочиями. Правительство РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуществление единой политики в области финансов, денег и кредита. Оно контролирует и регулирует финансовую деятельность федеральных министерств и ведомств, направляет деятельность подведомственных ему органов финансового контроля.

Федеральное казначейство РФ утверждено «Положением о Федеральном казначействе» постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004г. Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральное казначейство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, подведомственные федеральные казенные учреждения во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

- доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

- ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

- открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

- открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

- ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

- ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

- составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

- осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

- осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

- осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

- осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

- осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по его совершенствованию;

- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федерального казначейства и реализацию возложенных на него функций;

- обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

- обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

- обеспечивает мобилизационную подготовку Федерального казначейства;

- осуществляет организацию и ведение гражданской обороны в Федеральном казначействе;

- организует профессиональную подготовку работников Федерального казначейства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

- осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Федерального казначейства;

- взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

- в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

- ведет реестр государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов;

- осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;

- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

- организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

- создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с Министром финансов Российской Федерации;

- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

- создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности, осуществляет контроль и надзор:

1. за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

2. за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

3. за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

4. за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;

5. осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций;

6. осуществляет приём граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

7. осуществляет, в рамках своей компетенции, производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации;

8. представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации по вопросам, отнесённым к компетенции Службы;

9. обеспечивает мобилизационную подготовку Службы, а также контроль и координацию деятельности находящихся в её ведении организаций по их мобилизационной подготовке;

10. организует профессиональную подготовку работников Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

11. осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчётности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности;

12. обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе деятельности Службы информации, составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи, и иной конфиденциальной информации;

13. осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Службы;

14. в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

15. проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для нужд Службы;

16. осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Финансовый контроль со стороны специализированных органов. К специальным органам относится также Федеральная налоговая служба РФ. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004г. №506 утверждено «Положение о Федеральной налоговой службе». Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам. Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная налоговая служба с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

- организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;

- запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесённым к установленной сфере деятельности;

- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к установленной сфере деятельности;

- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций;

- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесённых к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, учёных и специалистов;

- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, а также санкции, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими и физическими лицами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации;

- создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности;

- разрабатывать и утверждать в установленном порядке образцы форменной одежды, знаков различия и отличия, удостоверений, а также порядок ношения форменной одежды.

Федеральная налоговая служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Федеральную налоговую службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ. Руководитель Федеральной налоговой службы несёт персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу задач и функций, имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром финансов РФ по представлению руководителя Службы. Количество заместителей руководителя Службы устанавливается Правительством РФ.

Федеральная налоговая служба обеспечивает выработку и проведение единой государственной налоговой политики, взимание налогов и сборов, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам налогов и сборов, осуществляет государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, правильностью начисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и иных обязательных платежей в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды.

2.3. Оценка и управление эффективностью деятельности Счетной палаты

В последнее время Счетная палата Российской Федерации заметно активизировала свою деятельность, предоставив Федеральному собранию результаты сразу нескольких весьма громких расследований злоупотреблений в финансовой сфере. Однако широкого общественного резонанса активизация работы этого органа, судя по всему, не вызвала. Так, если три четверти опрошенных, представителей региональных элит говорят, что в последнее время Счетная палата действует более активно, чем раньше, то большинство рядовых россиян этого практически не заметили.

Например, на фокус-группах только несколько респондентов сказали о том, что у них сложилось ощущение активизации деятельности Счетной палаты в последнее время. А большинство участников дискуссий говорили о том, что им вовсе не заметна какая-либо активизация этого контролирующего органа. Более того, половина населения (55%) просто не знает, чем занимается Счетная палата РФ, что входит в ее обязанности. Впрочем, даже и те 37% опрошенных, которые ответили, что им известно, чем занимается Счетная палата, также далеко не всегда правильно представляют себе сферу обязанностей этой организации. Так, на открытый вопрос о том, в чем заключается работа Счетной палаты, более или менее адекватно смогли ответить только 22% опрошенных (или чуть более половины тех, кто считает, что им известно, чем занимается Счетная палата). При этом 15% считают, что работа данного государственного органа связана с контролем над бюджетными средствами. Еще 7% считают, что работа Счетной палаты связана с контролем над финансовыми нарушениями вообще. Остальные ответы на этот вопрос трудно назвать адекватными. То есть, судя по приведенным данным, в действительности более или менее адекватно представляет себе круг обязанностей Счетной палаты гораздо меньшая доля респондентов, чем доля тех, кто отвечает, что им известны обязанности этого государственного органа.

Респондентам, ранее заявившим об осведомленности относительно функций Счетной палаты, был задан вопрос об их отношении к этой структуре. Около половины из них (45%) склонны доверять Счетной палате (среди всех опрошенных россиян эта доля составляет 16%). Треть (33%) - напротив, не доверяют ей (12% от всех россиян); еще 22% опрошенных затруднились выразить свое отношение к этому органу (или 8% от всех россиян).

Стоит отметить, что в условиях дефицита знаний о круге обязанностей Счетной палаты респонденты нередко склонны «расширять» наблюдательные и контрольные функции этого органа, предписывая ему, например, возвращать государству украденные деньги, наказывать чиновников и т.д., и, соответственно, ожидая исполнения этих «наказов» именно от Счетной палаты. (Приложение 3, Рисунок 3.1-3.2).

Итоги деятельности свидетельствуют, что Счетная палата проводит эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет заключить, что она стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства.

Несмотря на то, что Счетная палата РФ - сравнительно молодой орган государственного финансового контроля, она стремится построить свою деятельность на современных достижениях в этой области, создавать и совершенствовать собственную методологическую базу, опираясь на передовой опыт зарубежных стран.

С целью повышения эффективности аналитической и экспертно консультативной деятельности Счетной палаты, формирования научно обоснованной государственной политики в области финансового контроля, привлечения к этой работе учетных и специалистов - экспертов при Председателе Счетной палаты создан общественный, постоянно действующий консультативный совет. В него вошли юристы, экономисты, специалисты по бюджетному процессу, ученые.

В 2002 году Создан Государственный научно - исследовательский институт системного анализа Счетной палаты РФ. Основной целью деятельности Института являются научные исследования актуальных проблем государственного финансового контроля, координация и выполнение научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ, связанных с разработкой и внедрением новых методов и технологий контрольно - ревизионной и экспертно - аналитической деятельности.

Одним из направлений государственного финансового контроля, получившим широкое распространение в деятельности большинства высших органов финансового контроля, входящих в ИНТОСАИ, является аудит эффективности. Его развитие связано с повышением роли государственных финансов в экономике развитых стран, результативностью деятельности высших органов государственного финансового контроля, а также с возрастанием степени публичности и прозрачности бюджетного процесса. В развитых странах аудит эффективности уже занимает до 70% в общем объеме контрольных мероприятий.

В настоящее время Счетная палата начинает планомерный переход к аудиту эффективности, с тем чтобы каждое контрольное мероприятие включало в себя экспертизу результативности бюджетных расходов. В этом направлении она тесно сотрудничает с контрольно счетными органами субъектов РФ, другими контролирующими органами.

Эффективность деятельности контрольно - счетного органа можно рассматривать в широком и узком понимании этого термина. В широком плане понятия эффективности включает все виды возможных эффектов, получаемых в результате деятельности органа финансового контроля. Такими эффектами являются:

Организационный - изменяющий систему управления, организационную структуру, функции и методы работы подконтрольного объекта и позволяющий получать дополнительный эффект в результате экономии ресурсов, повышения оперативности управления, оптимизации принимаемых решений;

Социальный - пресекающий правонарушения в экономике и финансовой сфере и обеспечивающий "чистоту" кадров, использующих средства федерального, регионального и муниципального бюджетов. В результате устраняются потери от правонарушений и повышается качество работы подконтрольных объектов;

Экономический - позволяющий увеличить доходную часть федерального бюджета и сократить расходную в результате возврата ущерба, нанесенную государству и оптимизации бюджетного процесса.

В настоящее время разрабатывается методика оценки эффективности деятельности контрольно - счетных органов, предусматривающих совокупность различных критериев и показателей.

В узком плане понятие эффективности деятельности можно рассматривать как соотношение результата деятельности органа финансового контроля и затрат на его содержание.

Вот несколько конкретных примеров, свидетельствующих об обоснованности расходов на содержание контрольно - счетных органов, о высокой результативности их деятельности, направленной не только на выявление правонарушений в бюджетной сфере, но и на их предотвращение, на обеспечение экономного и эффективного использования бюджетных средств. Из этих примеров видно, что контрольно - счетные органы не являются "нахлебниками" у регионов.

Так, Счетная палата ХМАО-Югры в 2011 г. израсходовала на свое содержание чуть более 34 млн. руб., но при этом выявила резервов окружного бюджета на сумму более чем в 150 млн. руб., вскрыла использование средств с нарушением действующего законодательства - более 30 млн.руб, восстановила средств окружного и государственного имущества - около 35 млн. руб.

Это далеко не единичные примеры, позволяющие продемонстрировать, как деятельность контрольно - счетных органов способствует эффективному управлению бюджетными средствами.

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с тем, что не сформирована целостная система контроля за финансовыми потоками и использованием государственной и муниципальной собственности. Статус и полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказывается на народнохозяйственном развитии.

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным финансовым контролем и основываются на двух подходах.

Первый подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового контроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения — объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ.[22]

Усиление роли Счетной палаты как органа, осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств и коммерческого применения государственной собственности является одним из основных постулатов этого подхода. Поэтому для полноценного выполнения названных функций рекомендуется принять ряд новых правообеспечивающих деятельность Счетной палаты решений.

По поводу построения системы государственного финансового контроля в России существует и другой подход, авторы которого активно выступают против создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемый единым государственным органом. Они считают, что «системность» вовсе не требует «монолитности», то есть многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.

В соответствии с рассматриваемой позицией структурная основа государственной системы контроля должна складываться, с одной стороны, из высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля. С другой стороны, ее составной частью могут стать специальные органы государственного контроля как ныне действующие, например. Департамент государственного финансового контроля Минфина России и вновь созданный — Комитет финансового мониторинга. Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций.

Каждый из этих подходов имеет свои сильные и слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организации государственной системы финансового контроля основное внимание уделяется проблеме контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств, а также владения, распоряжения и использования объектов государственной собственности.

В данном контексте заслуживает внимания опыт работы высшего органа финансового контроля США: там с момента выявления нарушений к проверкам привлекаются сотрудники прокуратуры. Соответственно можно было бы придать обращениям Палаты в Генпрокуратуру об участии представителей последней в контрольных мероприятиях первой статус обязательных к исполнению поручений.

Важно также предусмотреть нормы, обязывающие Генпрокуратуру возбуждать уголовные дела по выявленным Палатой и содержащим признаки преступления фактам нарушения финансового и имущественного права или нанесения ущерба государству.[23]

В настоящее время не обеспечена скоординированность действий органов финансового контроля. Принципиальные полномочия по проведению проверок за рациональным и целевым использованием государственных средств и материальных ценностей ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная Палата, контрольно-ревизионные органы Минфина, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, пересекаются.

Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи и поэтому их сфера деятельности четко ограничена. Подобную специфику имеют налоговые, таможенные органы, органы валютного контроля. Представляется целесообразным строго определить приоритетным и исключительным направлением контрольной деятельности органов Казначейства осуществление текущего контроля за обоснованностью оплаты счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Последующий контроль, думается, не должен входить в функции казначейских органов. Контрольно-ревизионные органы Минфина при этом должны получить полномочия проверять территориальные органы федерального Казначейства на предмет полноты и своевременности исполнения обязательств перед конкретными бюджетополучателями.[24] Одновременно основной функцией этих органов должен стать контроль за законностью, эффективностью и целевым расходованием государственных средств каждым получателем выделенных ресурсов. При этом следовало бы предоставить Департаменту государственного финансового контроля Минфина полномочия по проведению контроля за обоснованностью исполнения сметы расходов Счетной Палаты РФ.

Итак, основные пути организации и развития системы государственного финансового контроля в России представляются в следующем:

- формирование системной и завершенной нормативно-правовой базы (в том числе стандартизация государственного финансового контроля);

- реформирование организационных структур;

- приведение методологической основы в соответствие с современными условиями;

- формирование системы процедур контроля (методической базы);

- создание целостных научно-исследовательской и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения;

- организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры;

- материально-техническое (включая социально-бытовое) и финансовое обеспечение функционирования контролирующих органов.

В принципе законодательство о государственном финансовом контроле основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах государственного финансового контроля, но данные акты, имеющие по сути локальный характер, формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы государственного финансового контроля (объединяющую и справедливую для органов государственного финансового контроля всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие.

Логичнее было бы сначала разработать общий нормативно-правовой документ, а после, на его основе, уже акты об отдельных контрольных структурах. При этом, естественно, необходимо будет изменить структуры и назначения отдельных органов государственного финансового контроля, а также создать дополнительные (изменив существующие и разработав новые соответствующие положения об органах).

При этом система нормативно-правовых актов государственного финансового контроля должна строиться при учете следующих основных требований:

- нормативно-правовые акты государственного финансового контроля не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, в терминологии и т.д.), не должны дублировать друг друга (то же самое относится и по отношению к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа в общем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования государственного финансового контроля;

- должно быть четко определено то, какие конкретные вопросы государственного финансового контроля рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования, как он взаимодействует с иными уровнями, какие виды нормативно-правовых актов входят в тот или иной уровень;

- должна быть четко определена обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативно-правовых актов государственного финансового контроля.

Представляется необходимой скорейшая разработка Закона, который положит правовое начало развитию отечественного государственного финансового контроля, переходу его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления, установкам государственной политики.

При этом основная цель Закона - установление нормативно-правовой основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и рост благосостояния граждан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной дипломной работе было рассмотрено понятие и особенности финансового контроля.

В ходе работы над вопросом выяснилось следующее.

Государственный финансовый контроль - в Российской Федерации – это государственный контроль:

- за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- за организацией денежного обращения;

- за использованием кредитных ресурсов;

- за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;

- за предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Организация и функционирование эффективной системы финансового контроля - обязательный и непременный элемент государственной финансовой политики. Государственный финансовый контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования государства, одновременно может квалифицироваться как функция социального управления и правового регулирования.

Сегодня назрела необходимость должного правового регулирования организации и деятельности органов государственного контроля, так как контрольная деятельность в России пока малоэффективна.

В связи с этим необходимо дальнейшее совершенствование действующего законодательства, призванное способствовать развитию методологической базы, терминологического единообразия и механизма формирования и функционирования системы финансового контроля. Важным является устранение незавершенности в вопросах формирования правовой базы государственного контроля. Нужно законодательно закрепить задачи, права, сферу действия каждого органа финансового контроля.

При совершенствовании системы финансового контроля, принципиально важно использование зарубежного опыта. Здесь речь может идти о поэтапной частичной или полной апробации отдельных областей данной практики.

Принципиально значимым представляется достижение в деятельности органов муниципального финансового контроля, региональных контрольно-счетных органов и Счетной палаты Российской Федерации такой меры взаимосогласованности, которая исключала бы обособленность, самозамкнутость финансового контроля на любом из уровней исполнительной власти. Лишь после решения соответствующих задач можно будет говорить об успешном формировании целостной системы финансового контроля в России.

Совершенствование государственного финансового контроля в России позволит целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые ресурсы страны, а также движение финансовых потоков от отправителя к адресату. Снизится вероятность, что денежные средства будут использованы с нарушениями законодательства и будет уверенность, что данные денежные средства будут использованы по целевому назначению. Совершенствование финансового контроля будет препятствовать и нарушению законности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, обнаружению и раскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий, способствующих такого рода действиям.

Весьма своевременным является предоставление в законодательном порядке широких полномочий Счетной палате, являющейся во всех развитых странах высшим судебным и независимым органом контроля за формированием и использованием государственных средств.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.                 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3823.

2.                 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

3.                 Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в октябре 1977 г. на IX конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля) // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М.: Статут, 2010.

4.                 Бобылев П.В. Эффективность - главный критерий // Президентский контроль. 2010. №11.

5.                 Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля // Реформы и право. 2012. – 336 с.

6.                 Бурцев В.В. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2010. № 2.

7.                 Варфоломеева Ю.А. Правовые основы финансового контроля // Финансовое право. 2010. - №12. – 34-39 с.

8.                 Васильев А.А. Перспективы развития финансового контроля Счетной палаты Российской Федерации // Финансовое право. 2010. № 1.

9.                 Городецкий А., Морукова А. Формирование единой системы государственного финансового контроля // Вопросы экономики. 2010. - №1. – 22-29 с.

10.             Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2010. - № 2. – 17-26 с.

11.             Голубев А.В. Контролируемые субъекты финансово-бюджетного контроля // Законодательство и экономика. 2011. - №10. – 26-29 с.

12.             Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Финансовый контроль: нарушения и наказания // Бухгалтерский учет. 2010. № 3. – 18-28 с.

13.             Денисенко В.В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля // Современное право. 2010. №3.

14.             Зерщиков Ю.С., Макрушина О.Ю. Модернизация налоговых органов области - шаг к налогоплательщику // Налоговый вестник. 2010. № 10.

15.             Золотарева А.Б. Проблемы определения границ и организации системы государственного и муниципального финансового контроля // Современное право. 2011. N 12.

16.             Заборина М.И. Развитие экономики региона на базе совершенствования финансового механизма: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Ставрополь, 2012.

17.             Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2010. №2(170).

18.             Каратонов М.Е. «Насущные» проблемы развития и повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансовое право. 2006. №12.

19.             Картошкина Е.А., Шаманова Е.А. Развитие парламентского бюджетного контроля на региональном уровне // Финансовое право. 2010. №3.

20.             Козаев В.Р. Организационно-правовые аспекты государственного финансового контроля в Российской Федерации // Бюллетень ВИУ. 2010. №17.

21.             Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона «О финансовом контроле» // Журнал российского права. 2010. №6.

22.             Львов Д. Очерк развития кассовых и контрольных учреждений в России за истекшее 25-летие // Счетоводство. 2010. №17.

23.             Никишин А.И. Разработка комплексной системы оценки эффективности деятельности региональных органов государственного управления: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2012.

24.             Пансков. В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране//»Финансы». - 2010. N 5.

25.             Прокофьев С.Е. Бюджетное администрирование в Германии // Финансы. 2010. № 9.

26.             Профессия: государственный финансовый контроль (интервью с заместителем Руководителя Росфиннадзора Николаем Малаковым) // Бюджет. - 2010. Октябрь.

27.             Ревизия в государственном финансовом контроле Ю.А. Данилевский, Л.Н. Овсянников//»Бухгалтерский учет», N 16, 2010 г.

28.             Саттарова Н.А. К вопросу о государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2010. №1.

29.             Саттарова Н.А. Банковский надзор в системе государственного финансового контроля // Банковское право. 2010. №5.

30.             Степашин С.В. Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее и будущее // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. №5.

31.             Тарасов А.М. Как нам организовать контроль // Финансовый контроль. 2010. № 4.

32.             Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2010. № 1.

33.             Химичева Н.И. Виды финансового контроля // Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2012. – 336 с.

34.             Фокина В.Ю. Проблемы правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации // Юридический мир. 2010. №5.

35.             Шохин С.О. Противодействие легализации доходов, полученных преступным путем: роль Счетной палаты Российской Федерации // Банковское право. 2010. N 3.

36.             Шулико Е.В. Международный опыт осуществления государственного финансового контроля (на примере Германии и Испании) // Финансовое право. 2010. №2.

37.             Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика. – 2012. – 377 с.

38.             Шакина Е.А. Многоуровневая оценка целевых программ как метод управления расходами региональных и муниципальных бюджетов: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2011

39.             Шапигузов С.М. Методические рекомендации по вопросам организации и осуществления внешнего и внутреннего финансового контроля в системе региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (проект). Щелково: П.Ю. Мархотин, 2012.