Фискальная политика: цели, инструменты, эффективность

Фискальная политика призвана:

• способствовать эффективному размещению ресурсов в тех сферах деятельности, где согласно теоретическим положениям государство может сделать это более эффективно, чем рынок;

• перераспределять ресурсы, поскольку рынок производит меньшее количество продукции, чем требуется потребителям, и, значит, государство с помощью системы налогообложения доходов и косвенных налогов частично исправляет ситуацию;

• стабилизировать колебания в ходе бизнес-цикла.

Стабилизационный эффект может быть достигнут тремя основными способами. Во-первых, мерами дискреционной фискальной политики. Стабилизационное воздействие налогов и государственных расходов обусловлено тем, что они обладают мультипликационным эффектом, при котором изменение ВВП гораздо больше, чем вызвавшее его изменение этих налогов и госрасходов (соответствующие мультипликаторы больше единицы). Однако многие авторы доказывают, что следует быть более аккуратными при использовании мер дискреционной политики для стимулирования экономической активности, так как бывает трудно определить необходимое время реакции экономики на применяемые инструменты ввиду наличия временных лагов. К тому же, Практика показывает, что дискреционная фискальная политика имеет умеренный эффект, потому что мультипликаторы независимо от инструментов фискальной политики очень малы. Например, из опыта развитых стран известно, что краткосрочный налоговый мультипликатор в среднем равен 0,5, а мультипликатор госрасходов — около 1. Иногда фискальные мультипликаторы бывают отрицательны, а это парадоксальный случай так называемого экспансионистского фискального сокращения.

Во-вторых, для стабилизации можно использовать непрямое регулирование. В этом случае правительство непосредственно не изменяет ни величину расходов, ни их состав. Государственные расходы остаются фиксированными независимо от стадии цикла. Они имеют непрямую стабилизирующую функцию.

В-третьих, при выборе приемлемых мер политики в последние годы часто склоняются к приоритету "автоматических стабилизаторов". Во времена спада экономической активности сокращаются налоговые поступления и увеличиваются выплаты по безработице, которые стимулируют совокупный спрос. Во время подъема — наоборот, увеличивается доходная часть бюджета ввиду роста налоговых поступлений и сокращаются трансфертные выплаты, что противодействует экспансии совокупного спроса. Ввиду отмеченной ранее особенности фискальных мультипликаторов "автоматические стабилизаторы" считаются сейчас более действенными, к тому же, они применяются без специального вмешательства государства и именно тогда, когда в этом возникает необходимость.

2. Рассмотрение средне- и  долгосрочных эффектов фискальной  политики. Цель вмешательства в  экономику, таким образом, — осуществлять  регулирование, чтобы краткосрочные  колебания в фискальном балансе  не являлись отклонением от приемлемой траектории фискальной политики в среднесрочном периоде. Такая траектория должна быть определена и на долгосрочный период. Она обычно выражается в виде специальных "фискальных правил".

3. Достижение фискальной  устойчивости. Кризис на рынке капиталов в последние несколько лет привел к осознанию необходимости финансовой устойчивости экономики. Кроме обычных рисков дефолта и макроэкономической нестабильности неустойчивая фискальная позиция налагает на страну другие потенциальные риски и издержки. Хотя оценка фискальной устойчивости является более делом искусства, чем научного подхода, обычно ее начинают с определения бремени внешнего долга. Старение населения приводит к возрастанию доли валовых расходов, поэтому для баланса бюджета может потребоваться увеличение налогового бремени. Это следует учесть — в долгосрочной перспективе неизбежно увеличение налогового бремени и доли расходов, перераспределяемых через бюджет ("закон Вагнера").

4. Гарантии успешной реализации  фискальной политики. Осуществление фискальной политики имеет смысл лишь при условии, что правительство может доказать способности ее успешной реализации. Гарантии могут быть разделены на теоретические, законодательные и институциональные.

Теоретические гарантии содержат указания на необходимость получить реалистичную картину фискальной ситуации в стране. Важно помнить о случаях, когда эта картина может быть обманчива (использование неверных индикаторов, квазифискальная деятельность, эффект "вытеснения", методология финансовой статистики, неправильная интерпретация данных).

Законодательные гарантии предполагают обязательность решений правительства для всех субъектов хозяйствования, в том числе государство должно быть в состоянии влиять на фискальные агрегаты в случаях внезапно возникающих отклонений.

Институциональные гарантии предупреждают о случаях, когда фискальная политика может быть непоследовательной из-за приоритетов отдельных лиц во время избирательных кампаний. После того, как заранее провозглашенная в качестве оптимальной политика сформирует соответствующие ожидания и поведение домашних хозяйств и предприятий, она вдруг пересматривается и не проводится до конца. В этом и заключается проблема непоследовательности.

5. Структурное содержание  фискальной политики. В данном  направлении исследования анализируется специфика политики расходов и налогов для конкретной страны. Главная проблема, которая здесь интересует экономистов, — как повысить эффективность программ общественных расходов и минимизировать потери эффективности фискальной политики, мобилизовав налоговые поступления.

6. Важность качества, прозрачности  бюджетного процесса, хорошего государственного  управления. Сущность данного направления  исследования фискальной политики  в возвеличивании роли институтов, которые претворяют эту политику в жизнь. Не секрет, что успешная фискальная политика должна быть поддержана эффективной системой управления государственных расходов и сбора налогов. Усилия стран по обеспечению прозрачности бюджетного процесса касаются не только развивающихся и переходных экономик, но также развитых стран.

Таким образом, обобщенный анализ современных исследований фискальной политики демонстрирует многообразие взглядов. Безусловно, развитые страны имеют больший опыт в проведении фискальной политики, кроме того, их заслугой является формулирование сущности и суммирование результатов фискальной политики. Среди выделенных направлений исследований, на наш взгляд, менее важные четвертое и шестое. Остальные направления особенно интересны в переходный период, так как расширяют трактовку фискальной политики для отдельных государств, групп стран, разных периодов бизнес-цикла, хотя, как было отмечено выше, довольно часто страдают отсутствием системного подхода. [9]

 

2. Фискальная политика  Республики Беларусь на современном этапе

 

Чтобы выяснить, правильна ли проводимая правительством фискальная политика, необходимо оценить ее результаты. Наиболее часто в этих целях используют состояние государственного бюджета, так как осуществление фискальной политики сопровождается ростом или сокращением бюджетных дефицитов или излишков. Однако судить по этим показателям о действенности, проводимой дискреционной политики достаточно сложно. Это объясняется тем, что, с одной стороны, фактические бюджетные дефициты и излишки могут изменяться вследствие целенаправленного изменения государственных расходов и налогов, а с другой — на их размеры могут повлиять изменения объема национального продукта, доходов, что обусловлено существованием встроенной стабильности. Чтобы разделить эти причины и иметь возможность оценить правильность принимаемых мер, используют бюджет полной занятости. Он показывает, какими были бы дефицит или излишек государственного бюджета, если бы экономика функционировала в условиях полной занятости. Рассмотрим бюджетные дефициты и излишки (рис. 5). Предположим, что бюджет может быть сбалансирован в точке Е при объеме выпуска QE. Фактический объем производства Q1, а потенциальный (при полной занятости) — Q2. Существующий при фактическом объеме производства Q1 бюджетный дефицит KL может свидетельствовать о том, что проводится стимулирующая фискальная политика, которая сопровождается появлением или ростом бюджетного дефицита. Однако на самом деле никаких стимулирующих мер не предпринимается. Это доказывает, что при полной занятости и тех же фактических государственных расходах и налогах (линии G и Т остаются на прежних местах) бюджет полной занятости имеет излишек MN. Таким образом, причиной фактического дефицита является спад производства. Фискальная политика, наоборот, была сдерживающей, и отчасти, поэтому уровень производства в стране был ниже потенциального. Возникает необходимость в принятии надлежащих фискальных мер, т.е. в стимулировании совокупного спроса.

Изменение бюджета полной занятости показывает, как влияет проводимая фискальная политика на изменение совокупного спроса. Рост дефицита или сокращение излишка бюджета полной занятости свидетельствуют о проведении стимулирующей фискальной политики, направленной на расширение совокупного спроса. Сокращение дефицита или увеличение излишка бюджета полной занятости является результатом реализации сдерживающей фискальной политики, цель которой — сокращение совокупного спроса.

Практическая значимость оценки налогового потенциала, перспектив роста уровня налогообложения состоит в том, что она является одним из показателей возможности увеличения объема мобилизуемых внутренних финансовых ресурсов, критерием для определения платежеспособности государства [10, c. 34].

Рисунок 5 - Бюджетные дефициты, излишки. Бюджет полной занятости

 

Кроме того, для определения уровня налоговой нагрузки на микро- и макроуровнях используются следующие показатели:

- предельная налоговая  ставка (отношение абсолютных изменений  сумм доходов, поступивших в бюджет, и абсолютного изменения ВВП);

- эластичность совокупных налоговых поступлений по доходу (коэффициент эластичности, показывающий степень оживления доходов);

- налоговый мультипликатор  и индекс концентрации, отражающие  степень контроля государства;

- уровень централизации  финансовых ресурсов.

Средством достижения целей фискальной политики является бюджетно-налоговый механизм, который включает совокупность различных организационно-правовых форм и методов, используемых государством для реализации стабилизационной политики, а также ее институциональное оформление [10, c. 35].

Правительства в зависимости от экономических условий и этапа развития национальной экономики выбирают формы бюджетно-налогового воздействия, которые подразделяются на прямые и косвенные.

Прямая форма регулирования предполагает использование в основном инструментов бюджетного регулирования, среди которых — субсидии, субвенции, дотации отдельным предприятиям и отраслям, регионам; целевые кредиты; государственные закупки товаров и услуг; государственные инвестиции.

Косвенная форма регулирования основывается на сочетании бюджетных и налоговых регуляторов, с помощью которых государство может воздействовать на финансовые возможности производителей, размеры платежеспособного спроса, инвестиции, расходы предприятий, инфляционные процессы, бюджетный дефицит, государственный долг и др. Среди косвенных форм регулирования — налоги и налоговые льготы, взносы в фонды социального страхования, государственные займы и др.

Правительства с целью реализации стабилизационной политики, оказания стимулирующего или сдерживающего воздействия на экономику используют многообразные методы бюджетного регулирования:

- налоги и налоговые льготы;

- прямое бюджетное финансирование общегосударственных программ (природоохранных, инвестиционных, приватизации, развития топливно-энергетического комплекса, создания новых рабочих мест, финансирования фундаментальных научных исследований и др.);

- субсидирование некоторых  отраслей, предприятий, хозяйств для  выравнивания экономических условий  хозяйствования;

- субсидирование цен (льготные тарифы на электроэнергию и воду для отдельных районов и др.);

- выдачу беспроцентных  и льготных кредитов в виде  займов под низкий процент, долгосрочных  займов, дотаций по кредитам, а  также гарантий банковских ссуд  для фермерских хозяйств, венчурных фирм, предприятий, проводящих конверсию;

- создание за счет бюджетных  ресурсов особых фондов и резервов  для предотвращения диспропорций  в развитии экономики, поддержания  предприятий и др. (стабилизационные  фонды, материальные резервы, фонд  непредвиденных расходов);

- предоставление государственных  инвестиций отсталым регионам, используемым  для размещения предприятий национализированных  отраслей, строительства производственных  зданий широкого назначения;

- введение надбавок за  каждое вновь созданное рабочее место с целью поощрения создания новых высокотехнологичных производств, а также надбавок к инвестициям для поощрения вложений в отсталые регионы;

- социальное регулирование  для обеспечения социальных гарантий  через распределение бюджетной  части национального дохода на развитие социальной сферы, создание социально-культурных учреждений, оказание помощи отдельным слоям населения (пособия, пенсии, индексация доходов);

- экологические сборы, используемые  на охрану окружающей среды;

- оказание помощи (технической, в размещении рекламы, реализации продукции, экспорте) частным предприятиям [10, c. 41].

Правительства используют также огромный арсенал методов налогового регулирования экономики на микро- и макроуровне, среди которых выделяются:

- методы, связанные с видами, ставками, структурой налогов (введение новых или повышение ставок действующих налогов;

- манипулирование величиной  ставок налогов на определенной  территории или в определенный  промежуток времени; изменение структуры  налогов;