Экологическая экспертиза

3. Государственная  экологическая экспертиза

В соответствии с действующим  законодательством исключительное право на проведение государственной  экологической экспертизы предоставлено  специально уполномоченным органам  в области экологической экспертизы. В период принятия Федерального закона «Об экологической экспертизе»  таким федеральным органом было Министерство охраны окружающей среды  и природных ресурсов Российской Федерации. После реорганизации  в 1996 году федеральных органов исполнительной власти эти функции возложены  на Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей природной  среды. Но в целом система федерального и территориальных органов государственной  экологической экспертизы сохранилась. Как в составе Минприроды России, так и в составе вновь созданного Государственного комитета эти функции  на федеральном уровне осуществляет определенное структурное подразделение (в бывшем Министерстве – департамент, во вновь созданном комитете –  управление). На региональном уровне такие  структурные подразделения имеется  в природоохранных органах субъектов  Российской Федерации.

Структурные подразделения (департамент, управление и т.д.), выполняющие  экспертные функции в составе  федерального природоохранного органа (министерства, государственного комитета и т.д.) и экспертные подразделения территориальных природоохранных органов образуют единую систему государственной экологической экспертизы. В частности, разногласия, возникающие в процессе экспертизы между территориальными экспертными подразделениями, рассматриваются структурным подразделением по экологической экспертизе, входящим в состав федерального природоохранного органа.

В связи с тем, что только одному государственному уполномоченному  органу в области охраны окружающей среды предоставлено право на проведение государственной экологической  экспертизы, возникают определенные коллизии с другими специально уполномоченными  органами в области охраны окружающей природной среды (Рослесхозом, Роскомрыболовством, Госсанэпиднадзором России и др.). Требуют  уточнения и взаимоотношения  в этой части с Минстроем России, который уполномочен проводить  комплексную экспертизу технико-экономических  обоснований и проектов строительства, а значит, рассматривать и экологические  вопросы.³

Ни в Федеральном законе, ни в утвержденной Правительством РФ Положении о порядке проведения государственной экологической  экспертизы ничего не говорится об участии представителей различных  министерств и ведомств могут  быть включены в состав комиссий, но не как выразители ведомственных  интересов, а в качестве специалистов по конкретным вопросам. Более того, при формировании этих комиссий в  каждом случае индивидуально рассматривается  вопрос, способен ли привлекаемый к  экспертизе специалист экологические  интересы населения поставить выше ведомственных.

Вместе с тем при  подготовке заключения государственной  экологической экспертизы учитываются материалы экспертизы заинтересованных министерств и ведомств. Как правило, они касаются вопросов рационального использования конкретных видов природных ресурсов. Так, если проектируется строительство вблизи водного объекта, то водохозяйственные органы следят, чтобы не нарушался режим водоохраной зоны, рыбохозяйственные – чтобы не ухудшались условия воспроизводства рыбных ресурсов и т.д.

Ведомственные экспертные материалы, направляемые в государственную  экологическую экспертизу, носят  рекомендательный характер. Однако, если эти рекомендации, по мнению направивших  их органов, учтены недостаточно, у  них есть правовые возможности воздействия  на комиссию государственной экологической  экспертизы. Во-первых, объекты экспертизы (проекты строительства, инвестиционные программы), как правило, до представления  на экологическую экспертизу должны быть согласованы в установленном  порядке с соответствующими министерствами и ведомствами. Во-вторых, если заключение экспертной комиссии, по мнению соответствующего министерства или ведомства (тем  более осуществляющего функции  специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды), не отвечает в полной мере требованиям  охраны и рационального использования  природных ресурсов, то оно имеет  право обжаловать это заключение в судебном порядке.

В суд и арбитражный  суд вправе обратиться также физические и юридические лица, не согласные  с заключением государственной  экологической экспертизы. В судебном порядке заключение может быть признано не действительным, если в нем будет  выявлено нарушение действующего законодательства, в первую очередь, относящегося к  порядку назначения и проведения государственной экологической  экспертизы.

Такие правовые отношения  между специально уполномоченным государственным  органом в области экологической  экспертизы и министерствами (ведомствами) имеют место на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать 6 месяцев. Она считается завершенной, а полученное в результате ее проведения заключение экспертной комиссии приобретает статус официального документа после утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Утверждение заключение свидетельствуют о том, что в ходе проведения экспертизы не были нарушены процедурные требования. Существо заключения относится сугубо к компетенции членов экспертной комиссии.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией должно содержать  обоснованные выводы о допустимости (недопустимости) воздействия на окружающую природную среду хозяйственной  и иной деятельности, связанной с  дальнейшей реализацией объекта  экспертизы Заключение содержит однозначное  решение (положительное или отрицательное) с вытекающим из него достаточно четкими  правовыми последствиями.

Положительное заключение свидетельствует  о:

• соблюдении заказчиком намечаемой деятельности экологических требований при подготовке обосновывающей документации;
• гарантии заказчика по выполнению экологических условий и реализации намечаемой им деятельности.

Наличие положительного заключения дает право на финансирование этого  объекта из любых источников (государственного бюджета, частных банков и др.).

Серьезными правонарушениями являются недобросовестная экспертиза, фальсификация результатов, давление на членов экспертной комиссии с целью получения положительного заключения.⁴

В случае отрицательного заключения реализация объекта экспертизы не допускается. Невыполнение этого требования является нарушением действующего законодательства. В банковские организации направляются представления о приостановлении  или прекращении финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении материалов (документов), направленных на государственную экологическую  экспертизу, но не получивших ее положительного заключения.

Аналогичные правовые последствия  наступают для проектов, не прошедших  государственную экологическую  экспертизу, если в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической  экспертизе» ее проведение необходимо.

Государственная экологическая  экспертиза проводится при условии  ее предварительной оплаты заказчиком документации и других материалов, представляющих собой объект экспертизы. Реальные трудности с финансированием  этих работ нередко возникают  у министерств и ведомств при  направлении ими на государственную  экологическую экспертизу проектов нормативных и правовых документов, поскольку в бюджете такие  расходы не предусмотрены. В то же время законодательством установлено, что проекты ведомственных документов, затрагивающих вопросы охраны окружающей среды и использования природных  ресурсов, должны проходить государственную  экологическую экспертизу.

Обязательной государственной  экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:

1. Проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей среды;
2. Материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ, в том числе:
• Проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую среду;
• Проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
• Проекты схем развития отраслей народного хозяйства РФ, в том числе промышленности;
• Проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ;
• Проекты схем расселения природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;
• Проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;⁵
• Проекты комплексных схем охраны природы РФ;
3. Технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности РФ и другие проекты, независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую среду в пределах территории двух и более субъектов РФ, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами РФ с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц, организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает 500 тысяч долларов;
4. Технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные «Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»;
5. Материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении РФ;
6. Проекты международных договоров;
7. Документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции, и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов или отходов производства, находящихся в ведении РФ;
8. Материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду, выдача которых относится, в соответствии с законодательством РФ, к компетенции федеральных округов исполнительной власти.

Субъектами государственной  экологической экспертизы должны выступать  три стороны: заказчик, подрядчик, потребитель.

Заказчиком является властная государственная структура, наделенная правом назначать подобную экспертизу: Минприроды и ее территориальные органы, а в необходимых случаях – правительственные органы Федерации либо ее субъектов.

Подрядчиком является исполнитель  задания по экологической экспертизе. Им могут быть как отдельные специалисты, так и целые научно-исследовательские  институты. Экспертиза может выполняться  комиссией, состоящей из специалистов, подобранных и назначенных компетентным органом.

Потребителем в данной системе общественных отношений  выступает предприятие или организация, являющиеся собственником объекта, ставшего предметом экспертного  анализа.⁶

Объектами экологической  экспертизы могут быть документы, предшествующие хозяйственной деятельности, негативно  воздействующей на природную среду, сама вышеназванная деятельность и  ее продукты. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (ст. 37) не устанавливает единого перечня  объектов, он дает лишь общую характеристику. Но из текста Закона следует вывод, что любой проектный документ, любое мероприятие, намечаемое к  реализации на территории России, новая  техника, оборудование, продукция, материалы  потенциально могут рассматриваться  в качестве объектов государственной  экологической экспертизы. Детальный  перечень объектов, подлежащих государственной  экспертизе, установлен в Положении, утвержденном постановлением правительства  РФ от 22 сентября 1993 года.

Обязательной государственной  экспертизе также подлежат экологические  обоснования лицензий и сертификатов, проектов нормативной технической  и инструктивно-методической документации в части охраны окружающей среды  и использования природных ресурсов.

4. Общественная  экспертиза

В ст. 39 Закона РСФСР «Об  охране окружающей природной среды» сформулированы самые общие подходы  к осуществлению общественной экологической  экспертизы.

Механизм ее проведения, ее место в системе экологических  правоотношений определены Федеральным  законом «Об экологической экспертизе». В соответствии с этим законом  общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления.

Проводится она общественными  организациями и объединениями. При этом должны быть выполнены следующие  обязательные условия:

• Общественные организации и объединения, осуществляющие экологическую экспертизу должны быть зарегистрированы в установленном законодательством РФ порядке;
• В качестве основного направления деятельности этих организаций и объединений их уставами должна быть предусмотрена охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение общественной экологической экспертизы.

Следует отметить, что запись об экологической экспертизе должна в обязательном порядке вноситься  в устав организации (объединения).

Общественная Экологическая  экспертиза имеет ряд отличий  от государственной. Основное отличие  в том, что заключения общественной экологической экспертизы носят  рекомендательный характер.

Хотя конечные цели общественной и государственной экспертизы совпадают, методы достижения этих целей у них  различаются. Общественные организации, располагая большей независимостью, ставят перед собой задачи привлечения внимания широких слоев населения к острым экологическим проблемам и, в первую очередь, к тем, которые представляют наибольшую опасность здоровью и жизни населения, уникальным природным объектам и комплексам.

Заключение общественной экологической экспертизы может  быть использовано в качестве вспомогательного материала при проведении государственной  экспертизы, при подготовке заключения которой могут быть учтены ее рекомендации. Вместе с тем заключение общественной экологической экспертизы приобретает  статус самостоятельного документа  и становится юридически обязательным для исполнения в случае утверждения  его специально уполномоченным органом  в области государственной экологической  экспертизы.

Законом допускается проведение общественной экологической экспертизы независимо от государственной и  без последующего утверждения ее результатов специально уполномоченным государственным органом в области  экологической экспертизы. Но в этом случае ее заключение для заказчика  документации носит всего лишь информационно-рекомендательный характер.⁷

Из сказанного следует, что  независимо от характера дальнейшего  использования заключения общественной экологической экспертизы, ее завершение должно быть не позднее утверждения  заключения государственной экспертизы, проводимой по тем же документам. В  связи с этим в Федеральном  законе «Об экологической экспертизе»  четко установлено, что общественная экологическая экспертиза проводится до государственной или одновременно с ней.

Этим же законом достаточно детально предусмотрен механизм организации  и проведения общественной экологической  экспертизы, права и обязанности ее участников.

Так, общественные организации, осуществляющие экологическую экспертизу, имеют право на получение от заказчика  необходимой документации. Специально уполномоченные органы в области  государственной экологической  экспертизы обязаны предоставить возможность  знакомиться с нормативной документацией, определяющей порядок проведения экологической  экспертизы. Кроме того, общественные организации, осуществляющие экологическую  экспертизу в соответствии с действующим  законодательством, могут направлять своих наблюдателей на заседания  комиссий государственной экологической  экспертизы.