Зарубежный опыт экологической экспертизы

Первоначально изданное Советом Руководство по подготовке Заявлений о воздействии на окружающую среду носило рекомендательный характер и не являлось обязательным для исполнения министерствами и ведомствами. Это Руководство служило основой для разработки внутриведомственных правил министерствами и ведомствами по выполнению требований НЭПА и было главным актом для толкования судами его положений. Руководство было издано в соответствии с Исполнительным приказом № 11514, положениями НЭПА и Законом об улучшении качества окружающей среды, касающимися контрольно-надзорных функций Совета.

Исполнительный приказ № 11991 от 24 мая 1977 г., внесший поправки в приказ № 11514, прямо указал на обязанность Совета «издать правила по выполнению процессуальных положений закона». После довольно продолжительного периода согласований Руководство было пересмотрено и издано в виде Правил.

Значение внутриведомственных правил. В НЭПА прямо установлено, что все министерства и ведомства федерального правительства обязаны осуществлять «системный, междисциплинарный подход, который обеспечивает взаимодействие естественных и общественных наук с экологическим проектированием при планировании и принятии решений по мероприятиям, которые могут оказать воздействие на состояние окружающей среды». Все министерства и ведомства также обязаны «привести свою деятельность в соответствие с назначением, целями и процессуальными положениями НЭПА». Процессуальные положения НЭПА, включая обязанность готовить Заявление о воздействии на окружающую среду, являются «дополнительными по отношению к основным полномочиям федеральных министерств и ведомств».

Учитывая, что издание нормативных актов в области оперативной и хозяйственной деятельности входит в компетенцию самих министерств и ведомств, для разработки внутриведомственного порядка выполнения требования НЭПА требуется тщательное изучение всего нормативного материала данного министерства или ведомства в целях избежания каких-либо противоречий с другими действующими нормативными актами и установленными полномочиями этих министерств и ведомств.

Первоначально отдельные министерства и ведомства уклонялись от выполнения НЭПА. Однако постоянный судебный контроль вынуждал их соблюдать требования НЭПА до тех пор, пока во всех министерствах и ведомствах не был утвержден свой внутренний порядок соблюдения процессуальных положений НЭПА.

Сразу же после вступления в силу Правил Совета примерно половина министерств и ведомств приступили к пересмотру своих внутри-ведомственных нормативных актов. Для тех министерств, которые не сделали этого сразу, вопрос мог оставаться открытым лишь до момента проведения очередного мероприятия, связанного со значительным воздействием на окружающую среду.

Особое место в процедуре экологической экспертизы занимает Агентство по охране окружающей среды (ЭПА). В соответствии с Законом о чистом воздухе администратор ЭПА обязан рассматривать и готовить свои заключения в письменном виде по всем мероприятиям министерств и ведомств, на которые распространяются контрольно-надзорные полномочия ЭПА. Выполнение этой функции возложено на Отдел ЭПА по экологической экспертизе, который в соответствии с Реорганизационным планом президента обязан готовить свои замечания и по всем другим ЗВС. В настоящее время ЭПА готовит свои замечания для федеральных министерств и ведомств по всем проектам, на которые составляется ЗВС.

Для осуществления контроля за соблюдением НЭПА в деятельности собственного министерства, а также для подготовки и анализа замечаний по проектам ЗВС большинство министерств и ведомств создали специальные отделы в своей структуре. Адвокаты и широкая общественность всегда могут обратиться в эти отделы для получения неофициальных консультаций и разъяснений по вопросу о внутриведомственном порядке ЭЭ.

Отделы экологической экспертизы в министерствах и ведомствах. Все федеральные министерства и ведомства обязаны привести свой внутриведомственный порядок деятельности в соответствие с НЭПА. В целях выполнения своих функций по экологической экспертизе, включая разработку своего внутреннего порядка ЗВС, проведения согласований с другими министерствами и ведомствами по экологической экспертизе иных мероприятий, а также для осуществления внутриведомственного правового регулирования в соответствии с НЭПА, почти все федеральные министерства и ведомства создали специальные отделы НЭПА. В эти отделы можно обращаться за консультацией по всем процессуальным положениям НЭПА. Они также являются ценным источником специализированной информации. Периодически Совет публикует список таких отделов НЭПА. Совет обязан оказывать консультативную помощь отделам НЭПА федеральных министерств и ведомств.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Процедура экологической экспертизы

               Процедура экологической экспертизы по НЭПА и СЭПА строится по одной и той же схеме.

В соответствии с НЭПА все министерства и ведомства федерального правительства обязаны в каждую рекомендацию или доклад по законодательству или другому крупному федеральному мероприятию, значительно влияющему на качество окружающей среды, дать подробное заявление о воздействии на окружающую среду. Под «законодательством» понимаются законопроекты или законодательные предложения. «Крупные федеральные мероприятия» включают утверждение конкретных проектов, принятие программ (как группы взаимосвязанных мероприятий), планов (как основы для будущих мероприятий министерств и ведомств), а также принятие подзаконных нормативных актов и политики (направлений деятельности)  министерств и ведомств.

Если министерство или ведомство обращается за утверждением своего мероприятия или представляет законопроект, то при этом оно должно иметь достаточные аргументы в защиту того, что мероприятие не окажет существенного негативного воздействия на ОПС, на взаимодействие общества и природы. Такие воздействия включают как прямые, так и косвенные (прогнозируемые) воздействия, например последующие изменения в структуре землепользования, расселение и связанные с этим изменения в атмосферном воздухе, водах, других природных объектах, «включая экосистемы».

В случае если мероприятие содержит вероятность таких воздействий «в значительной степени», то это мероприятие можно будет отнести к категории «крупных», и подготовка ЗВС для него обязательна. Для определения того, является ли воздействие значительным, необходимо изучить содержание этого воздействия и его интенсивность. Чтобы дать оценку содержанию, надо провести анализ локализированного воздействия планируемого мероприятия на используемый земельный участок и его воздействие на экологические, экономические и другие сферы общества. Оценке подлежат как долгосрочные, так и краткосрочные воздействия.

Интенсивность или степень отрицательного воздействия оценивается         10 аспектами. В соответствии с Правилами Совета они включают:

1. воздействие, которое может быть одновременно и благоприятным и отрицательным. Значительным может быть признано и благоприятное воздействие;

2. степень воздействия планируемого мероприятия на здоровье граждан;

3. характерные черты данного географического района, такие, как близость к историческим и культурным памятникам, паркам, ценным сельскохозяйственным угодьям, заболоченным землям, диким и живописным рекам, экологически критическим зонам;

4. степень неточности оценки возможных негативных воздействий на окружающую среду, включая неизвестную ранее или еще не изученную опасность такого воздействия;

5. степень спорности воздействия предполагаемого мероприятия на окружающую среду;

6. степень вероятности того, что данное мероприятие может стать прецедентом и образцом будущих принципиальных решений по подобным мероприятиям;

7. существует ли связь данного проекта с другими мероприятиями, которые являются незначительными по отдельности, но оказывают значительное воздействие в целом; значительным признается любое воздействие, которое является частью совокупного значительного воздействия. Если мероприятие носит характер временного, реализуется поэтапно или частями, то его воздействие не считается незначительным;

8. степень негативного воздействия мероприятия на те районы, дороги, сооружения и объекты, которые включены или могут быть включены в Национальный реестр исторических мест, а также степень опасности разрушения или потери важных научных, культурных и исторических ресурсов в связи с реализацией проекта;

(9) степень негативного воздействия мероприятия на 
исчезающие виды животных или виды животных, находящихся под угрозой исчезновения, а также на ту среду их обитания, которая в соответствии с  Законом об исчезающих видах животных 1973 г. относится к категории критической;

(10) нарушает ли данное мероприятие законодательство федерации, штата или местных органов власти, а также требования по охране ОС.

В первую очередь ведомство должно решить вопрос о том, требуется ли для планируемого им мероприятия подготовка ЗВС. В судебной практике встречаются примеры толкования законодательных требований. Так, понятие «предложения» по мероприятиям или законодательству было интерпретировано Верховным судом в деле, связанном с рассмотрением правил, изданных Комиссией по междуштатной торговле по тарифам на железнодорожные грузы. Суд решил, что все правила, касающиеся собственных доходов, являются крупным федеральным мероприятием, независимо от последующих решений об изменении отдельных тарифов, для которых требуется составление своего Заявления о воздействии на окружающую среду.

Таким образом, первоочередное решение о необходимости составления ЗВС принимается в тот момент, когда министерство или ведомство получает заявление от лиц и организаций на утверждение их мероприятия или намеревается осуществить свое собственное мероприятие.

Для обоснования решения о составлении ЗВС необходимо, чтобы предложение было достаточно конкретно. По высказыванию Верховного суда, «для составления Заявления о воздействии на окружающую среду» требуется фактический предикат». Далее суд отмечает, что на момент вынесения решения должны быть известны «конкретные размеры мероприятия или программы, чтобы стал возможным анализ экологических последствий и разработка альтернативных вариантов в соответствии с НЭПА». И хотя «характер заявления зависит от характера федерального мероприятия, в любом случае необходимо установить границы экспертизы».

Планируемое мероприятие должно быть «федеральным». Например, требования НЭПА подлежат соблюдению при строительстве скоростной дороги штата на федеральные ассигнования, по крайней мере в момент выбора трассы, а также и на следующих этапах строительства, если министр транспорта вынесет решение о федеральном участии в таком строительстве. Все попытки должностных лиц штатов, которые хотели «дефедерализировать» те мероприятия, федеральное участие в которых имело место лишь на предварительном этапе, встречали оппозицию суда. Если местное министерство или ведомство специально отодвигает федеральное участие на более поздний этап или избегает учета некоторых альтернативных вариантов своему проекту, оно неизбежно столкнется с трудностями, когда подобное федеральное участие будет ему необходимо.

Взвесив все эти факторы, министерства и ведомства выносят основополагающее решение о том, оказывает ли планируемое ими мероприятие значительное воздействие на окружающую среду. Если ответ отрицательный, то такое решение оформляется в Заявлении об отсутствии значительного воздействия на окружающую среду (ФОНСИ). В ФОНСИ должны быть проанализированы все необходимые факты. В штате Нью-Йорк в соответствии с Законом о качестве окружающей среды такое отрицательное заявление должно быть представлено вместе с данными, содержащими экологическую оценку. По федеральному законодательству, министерство или ведомство обязано подготовить документ с результатами анализа, обосновывающего принятое отрицательное решение. Вопрос о полноте административного документа стал предметом частых судебных споров.

Помимо анализа мероприятия, необходимого для обоснования первоочередного решения, следует учитывать и то, что отдельные мероприятия прямо исключены из-под действия НЭПА. Такие исключения предусмотрены некоторыми законами. Мероприятия, проводимые Федеральной торговой комиссией и другими подобными ведомствами по обеспечению выполнения законодательства, подлежат исключению. Исключаются и некоторые мероприятия, носящие чрезвычайный характер, хотя в этом случае ведомство обязано разработать совместно с Советом по качеству окружающей среды меры по максимальному соблюдению НЭПА. И наконец, в деле Flint Ridge Development Co. v. Scenic Rivers Association of Oklahoma Верховный суд постановил, что «бюрократические порядки не должны препятствовать выполнению министерством или ведомством своей обязанности по НЭПА учитывать экологические факторы в своей деятельности; однако, если возникает явный и непреодолимый конфликт в полномочиях этого министерства или ведомства, НЭПА отодвигается на второй план». Это решение суда соответствует требованию, прямо изложенному в НЭПА, о том, что «направление деятельности и цели, изложенные в настоящей главе, являются дополнительными к уже действующим полномочиям министерств и ведомств».

Таким образом, решение ведомства об исключении того или иного мероприятия из-под действия НЭПА, так же как и ФОНСИ, может стать предметом судебного контроля.

 

 

 

Заключение

          В зарубежном опыте ОВОС условно выделяются три основные стадии проведения ОВОС с двумя основными этапами в каждой. Этап первичных ОВОС. Этап предварительных ОВОС.

         На второй стадии (и двух ее этапах) происходит разработка полных ОВОС -детальных и завершающих. Этап детальных ОВОС. Этап завершающей ОВОС.

        На третьей стадии (и двух ее этапах) происходит выработка послепроектных ревизионных ОВОС - проверочных и мониторинговых. Этап проверочных ОВОС. Этап мониторинговой ОВОС.