Скрининг и скопинг

6. Анализ необходимости (screening) и определение задач (scoping) ОВОС и ЭЭ

6.1. Необходимость проведения ОВОС и ЭЭ (screening)

Для каких видов  намечаемой деятельности должна выполняться  экологическая оценка? Казалось бы, чем шире охват объектов, тем "строже" экологическое законодательство, тем лучше оно защищает окружающую среду. В некоторых системах, в том числе и в России, принят именно такой подход и требуется проведение экологической оценки (ЭО) для всех без исключения видов намечаемой деятельности. Однако экологическая оценка всех видов намечаемой деятельности без исключения вместо защиты ОС может привести к неоправданным задержкам в осуществлении проектов и расходам заказчиков и государства, проблемам с выполнением законодательства и снижению общих стандартов проведения ОВОС и ЭЭ.

Отсюда следует  важнейший принцип скрининга: содержание и процедура ЭО намечаемой деятельности должны соответствовать потенциальной экологической опасности намечаемой деятельности. Поэтому большинство систем ЭО намечаемой деятельности требуют ее проведения в полном объеме только для определенных видов деятельности.

Система определения  видов деятельности, для которых  необходима ЭО (ниже речь идет о проектах хозяйственных объектов), должна удовлетворять  следующим условиям:

1. Обеспечивать анализ воздействия на окружающую среду всех проектов, потенциально опасных для ОС.

2. Необходимость учета местных условий при принятии решений о проведении ЭО.

3. Необходимость взаимодействия с населением и другими заинтересованными сторонами при принятии решений о проведении ЭО намечаемой деятельности.

4. Необходимость не проводить или проводить упрощенную ЭО для видов намечаемой деятельности, не представляющих экологической опасности.

Методы  и системы отбора проектов, для  которых необходима ЭО

Существуют два принципиальных подхода к определению объектов ЭО:

• предварительная оценка всех проектов для принятия последующего решения о целесообразности проведения ЭО.
• использование списков видов деятельности, для которых нужна (или не нужна) ЭО.

Предварительная оценка может реализовываться либо решением по усмотрению ответственных лиц, либо проведением упрощенной предварительной ОВОС. Достоинствами данной системы отбора проектов является ее гибкость: она позволяет учитывать как разнообразные типы проектов, так и особенности местных условий, законодательства, мнения заинтересованных сторон и другие факторы. Такая система обеспечивает возможность участия общественности уже на стадии принятия решения о необходимости проведения ЭО. Предварительная оценка может служить не только для принятия решения о проведении полномасштабной ЭО, но и определить наиболее важные воздействия, которые должны изучаться в ходе дальнейшего процесса. Наконец, предварительная оценка может до некоторой степени выполнять те же функции, что и полномасштабная оценка: выявление и предсказание воздействий, поиск оптимальных проектных решений, информирование и учет мнения общественности, принятие управленческих решений. Поэтому она может рассматриваться как упрощенная процедура экологической оценки для проектов, менее опасных с экологической точки зрения.

В то же время  у такой системы существуют и некоторые недостатки. Во-первых, она не гарантирует проведение экологической оценки всех без исключения опасных проектов, оставляя это на усмотрение участников процесса, что при определенных условиях может привести к злоупотреблениям. Во-вторых, она все же требует проведения оценки, хотя и предварительной, всех проектов, что накладывает определенное бремя на ресурсы инициаторов деятельности и государственных органов.

Второй метод  отбора проектов основан на явном  использовании списков видов деятельности, которые являются (или не являются) объектами ЭО. Такие списки могут определяться нормативными актами. Чаще всего законы содержат так называемые "положительные" списки, то есть перечисление экологически опасных видов деятельности, в обязательном порядке проходящих ЭО. Перечни проектов устанавливают набор определенных критериев, которые могут использоваться для определения того, какие проекты должны быть подвергнуты ЭО. Эти критерии могут быть основаны на отраслевой принадлежности, типе или пороговом значении, характеристиках окружающей природной или социальной среды. Часто перечни проектов организованы таким образом, чтобы классифицировать проекты на:

• требующие полномасштабной ЭО;
• требующие некоторой формы дальнейшего анализа воздействий на ОС;
• не требующие дальнейшего анализа воздействий.

Иногда применяются "отрицательные" списки или списки исключений, перечисляющие виды деятельности, для которых не нужна экологическая оценка. Использование перечней исключений не является типичным подходом к скринингу. В ситуациях, где используются такие перечни, все проекты подвергаются ЭО, если для них в явном виде не установлено отсутствие ее необходимости. Как правило, в системах, где используется такой подход, большое количество небольших и малозначимых проектов освобождается от ЭО при помощи перечней, исходя из характера или масштаба намечаемой деятельности.

Достоинства системы, основанной на нормативных списках видов деятельности, в простоте применения и в гарантированном проведении экологической оценки экологически опасных проектов. Ее недостатки - в отсутствии гибкости, а также в невозможности участия общественности и заинтересованных сторон в принятии решения о необходимости проведения ЭО.

Оба метода –  предварительная оценка и нормативные  списки – обладают определенными  достоинствами и недостатками. Поэтому эффективные системы ЭО, как правило, используют их комбинацию.

6.2. Определение задач ЭО проектов (scoping)

Положение о необходимости четкого определения круга задач при проведении каждой экологической оценки было впервые сформулировано Советом по качеству окружающей среды при Президенте США в 70-х годах. В то время федеральные ведомства пытались защититься от возможных судебных разбирательств путем составления "безупречных" ЗВОС, охватывающих все мыслимые компоненты окружающей среды и последствия реализации намечаемой деятельности, как значимые, так и незначимые, причем рассмотрение последних занимало подавляющую часть документа. В результате на свет появлялись десятки томов документации, напоминающие по размерам энциклопедию, "неполноту" которых было очень сложно оспаривать. Однако подобные фолианты, подготовка которых нередко требовала значительных ресурсов, не способствовали решению практических задач экологической оценки. Они не могли быть использованы для принятия решений об осуществлении намечаемой деятельности, выработки мер по смягчению воздействий. Наличие таких документов не способствовало информированию общественности, обеспечению ее участия в процессе, поиску компромиссных решений, приемлемых для широкого круга заинтересованных сторон.

Оценивая эффективность NEPA через пять лет после его  введения в действие, Совет пришел к заключению, что подготовка "всеобъемлющих" ЗВОС являются практически бесполезной тратой времени и денег. Он рекомендовал (а затем и потребовал в специальном Положении), чтобы при проведении ЭО учитывалась ее основная цель: учет экологических факторов в выработке и принятии решений. В связи с этим ЗВОС должно было содержать не более 250 страниц и включать только те сведения, которые действительно необходимы лицам, принимающим решения. С этой целью ведомствам рекомендовалось в самом начале процесса ЭО проводить специальную процедуру для определения круга вопросов и задач, решаемых в ходе ЭО. Эта процедура получила название scoping.

Целью данного  этапа является сосредоточение усилий по оценке воздействия именно на тех проблемах, которые важны для принятия решений. Задачами на данной стадии, как правило, являются:

• установление "объекта" экологической оценки, воздействие которого будет изучаться;
• выявление наиболее значимых потенциальных воздействий, прогнозирование, анализ и оценка которых будет осуществляться в ходе ЭО;
• исключение из дальнейшего рассмотрения тех воздействий, которые в силу их меньшей значимости могут не рассматриваться при принятии решений;
• определение круга альтернатив, которые будут изучаться в ходе ЭО;
• определение потребности в информации для проведения ЭО и получение исходной информации;
• определение необходимых согласований и законодательных требований;
• разработка плана проведения ЭО, установление временных рамок и требований к специалистам, привлекаемым к ее проведению;
• разработка плана по взаимодействию с заинтересованными сторонами, в частности по информированию и участию общественности.

Scoping: процедура и участники

В различных  системах определение задач ЭО происходит неодинаковым образом. В некоторых странах (например, в США) это процедура осуществляется инициатором деятельности, который в результате формулирует техническое задание экспертной группе по проведению ЭО. В других случаях процессом определения задач ЭО руководят специально уполномоченные государственные органы.

Как правило, результатом этапа определения задач является подготовленный документ (часто в форме технического задания [ТЗ]), устанавливающий, какие вопросы охватить ЭО и каким образом это должно быть осуществлено. Опыт показывает, что техническое задание не должно быть жестким документом. Оно должно быть достаточно гибким, чтобы позволить увеличивать или уменьшать объем исследований, по мере выявления новых вопросов или установления низкой значимости ранее сформулированных.

На основе сформулированных задач могут быть определены масштаб (детальность) необходимых исследований, сроки работы, состав специалистов, осуществляющий ЭО.