Беженцы и переселенцы в РФ

В России появились беженцы и вынужденные переселенцы. Основанием для разделения этих категорий мигрантов служит наличие («вынужденные переселенцы») или отсутствие («беженцы») российского гражданства, в соответствии с Конвенцией ООН о беженцах 1951 г. и протоколом к ней 1967 г., к которым присоединилась Россия⁴. В соответствии с российским законодательством беженец — это лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности и не может пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности⁵. Вынужденный переселенец — это гражданин РФ, который вынужден покинуть место своего постоянного жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования⁶.

Регистрация беженцев в России началась с 1 июля 1992 г., со времени создания Федеральной миграционной службы (ФМС). В начале 1993 г. насчитывалось 160,3 тыс. чел., а в 1997 г. — 1147,4 тыс. чел., получивших статус беженца⁷. В действительности, количество вынужденных мигрантов значительно превышает число зарегистрированных беженцев.

Хотя большую часть в потоках беженцев и вынужденных переселенцев составляют русские и русскоязычные, Россия по-прежнему остается привлекательной страной для мигрантов различных национальностей. Так, в 1991—1993 гг. люди коренной национальности бывших союзных республик уезжали из России, но уже с 1994 г. положение изменилось: практически все без исключения национальные этносы устремились на территорию РФ⁸. Усиление миграционного тяготения к России является результатом более стабильной социальной обстановки в России, а также больших успехов в осуществлении экономических реформ. В России есть беженцы из всех стран СНГ и Балтии. Наибольшее количество беженцев до 1995 г. давал Таджикистан. Основной поток беженцев из Таджикистана пришелся на 1992—1993 гг. Массовые потоки беженцев шли также из Азербайджана и Грузии (из Южной Осетии). Эти три страны дали более 80% беженцев, прибывших в Россию из бывших республик СССР в эти годы. В 1994—1996 гг. половина новых беженцев прибыла из Казахстана и Узбекистана, нарастали потоки из Киргизии, Латвии, Эстонии, Туркмении, Армении. В 1996 г. произошло сокращение миграционного прироста России за счет стран СНГ и Балтии почти на 30%, а прирост вынужденных мигрантов — почти на 40%⁹. Возможно, сказалось влияние чеченской войны, заставляющее желающих повременить с переездом в Россию.

На территории страны беженцы и вынужденные переселенцы расселяются неравномерно: в основном ориентируются на два крупных экономических района России — Северо-Кавказский и Поволжский. Большая часть беженцев (60%) обосновалась в городах, 40% — в сельской местности¹⁰. ФМС предпочитает расселять беженцев и вынужденных переселенцев в сельскую местность, на малонаселенные и удаленные территории, например в Дальневосточный район и районы Крайнего Севера. В случае переселения в сельскую местность беженцам и вынужденным переселенцам предоставляются земельные участки для жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства; проблема с работой в сельской местности решается проще. Все же основная часть беженцев поселилась в юго-западной части России (Центрально-Черноземном, Поволжском, Северо-Кавказском, Центральном, Северо-Западном районах) и в полосе, граничащей с Казахстаном (южные области Урала и Западной Сибири).

Беженцы являются носителями высокого интеллектуального потенциала. Однако с самого начала сложился недифференцированный подход к различным категориям беженцев, а именно к работникам интеллектуального труда и малоквалифицированным рабочим. ФМС не вела учета беженцев по их трудовой специализации. Предлагая ученому переезд в сельскую местность, Россия тем самым теряет огромный научный потенциал, затрачивая при этом средства на переобучение мигранта. Русскоязычные беженцы — это чаще всего высокообразованное, квалифицированное население. Обращает внимание почти полное отсутствие среди беженцев малограмотных и неграмотных. По существу, в Россию прибывают уже профессионально подготовленные кадры.

Этот неожиданно возникший иммиграционный поток породил в общественном сознании и органах государственного управления, по преимуществу, негативные оценки. Российское население психологически не готово к притоку конкурентоспособных мигрантов, особенно в условиях безработицы. К отрицательным последствиям относят также рост преступности и социальной напряженности, ухудшение жилищных условий, увеличение давления на инфраструктуру городов и на рынок труда, повышение вероятности возникновения межнациональных конфликтов. Однако с точки зрения демографического потенциала Россия нуждается в притоке населения, поскольку сейчас, в условиях высокой естественной убыли населения, главным фактором роста численности населения России становится миграция. Кроме этого, беженцы и вынужденные переселенцы являются источником роста доходов страны; огромным потенциалом квалифицированной рабочей силы; источником рационального использования необжитых и сельскохозяйственных территорий; источником улучшения профессиональных качеств местных работников. Наконец, контингент беженцев должен также рассматриваться и как важнейший потенциал интеллектуального и культурного развития страны.

1. Доказано, что  в связи с отсутствием в  российской юридической теории и практике единообразного подхода к трактовке термина «мигрант», его можно рассматривать в качестве родового понятия по отношению к дефинициям «беженец», «вынужденный переселенец», «иностранный гражданин, лицо без гражданства, которому предоставлено временное убежище». Критерием отнесения лица к категории «мигрант» являются факты его пространственного перемещения,  не зависящего от причин такого перемещения, например, выполнение трудовых обязанностей (иностранцы, лица без гражданства на территории Российской Федерации), или факт преследования лица по признакам пола, расы, национальности (беженцы и вынужденные переселенцы) и т.п. В целях совершенствования конституционной модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в сфере регулирования миграционных процессов и создания гарантий финансового участия субъектов Федерации в решении проблем вынужденных мигрантов, необходимо дополнить ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положением о том, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится «участие  в осуществлении государственной политики в отношении беженцев и вынужденных переселенцев, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации».

2. В ходе анализа  законодательства, посвященного статусу беженцев, было установлено, что Административный регламент Федеральной миграционной службы не дает детальной регламентации процедуры продления статуса беженца, предусмотренной действующим ФЗ «О беженцах».  Указанный пробел необходимо устранить, поскольку на практике это приводит к необоснованному отказу в продлении статуса беженца. Российское законодательство закрепляет институт временного убежища. Вместе с тем ни Федеральный закон «О беженцах», ни Положение о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001г. № 274, не конкретизируют  понятие «гуманные побуждения», по которым указанные иностранцы не могут быть выдворены. Для ликвидации названного пробела в Положении необходимо четко определить причины, служащие основанием предоставления временного убежища из гуманных побуждений. В частности это могут быть: угроза подвергнуться в государстве своей гражданской принадлежности пыткам, другим жестоким, бесчеловечным или унижающим человеческое достоинство видам обращения или наказания; угроза смертной казни; угроза для жизни и свободы лица, связанная с внутренним или международным конфликтом, охватившим всю территорию государства его гражданской принадлежности; преклонный возраст или тяжелое состояние здоровья лица, подлежащего выдворению.

3. В качестве  оснований предоставления статуса вынужденного переселенца ФЗ «О вынужденных переселенцах» называет преследование по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка,  принадлежности к определенной социальной группе или по  политическим убеждениям. Вместе с тем  в законодательстве отсутствует  конкретизации этих оснований, что порождает  проблемы в сфере правоприменения. Для того чтобы ликвидировать указанный пробел, дополнить абз. 2 ч. 1 ст.1 следующим содержанием: «Формами преследования лиц по признакам  расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям могут быть любые действия (физическое насилие, погромы, поджоги, уничтожение имущества, унижение достоинства человека либо группы лиц, незаконное увольнение, незаконное воспрепятствование использованию национального языка, национальных традиций и обычаев, исповеданию  определенной религии, распространению определенных политических убеждений и т.д.), которые направлены на систематические нарушение личных, политических, социально-экономических и культурных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка,  принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям».

4. В условиях  продолжающихся в стране социально-экономических  реформ, создание согласованной  и сбалансированной системы реализации  и защиты прав и свобод человека  и гражданина на уровне субъектов Российской Федерации представляет собой важнейшую задачу. Необходима унификация законодательства субъектов Федерации в части, касающейся прав беженцев и вынужденных переселенцев, а также разработка комплексных программ, направленных на регулирование миграционных процессов. Это особенно актуально для субъектов Федерации, входящих в Северо-кавказский и Южный федеральные округа. В целях решения вопросов жилищного обустройства вынужденных мигрантов  представляется необходимым создание на территориях субъектов Федерации общественных советов для достижения согласия между  региональными  органами государственной власти и структурами гражданского общества  в сфере жилищного обустройства вынужденных переселенцев и обеспечение общественного контроля за эффективностью  реализации федеральных нормативных правовых актов.

5. Государственная  защита прав беженцев и вынужденных переселенцев реализуется легитимными представителями государственной власти на основаниях и в формах, определенных правовыми актами. В целях повышения эффективности деятельности государственных органов общей (Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ) и специальной компетенции (ФМС МВД России) необходимо систематическое согласование решений, принимаемых органами государственной власти на стадии подготовки проектов и реализации федеральных законов, иных правовых актов по вопросам обеспечения прав беженцев и вынужденных переселенцев, проведение совместных координационных совещаний, осуществление мониторинга правоприменения в сфере миграционного законодательства. Поскольку особая роль в сфере регулирования механизма осуществления миграционного процесса (контроль, надзор и оказание государственных услуг в данной области) принадлежит Федеральной миграционной службе, то следует определить правовые основы взаимодействия  территориальных органов ФМС со структурами органов исполнительной (высшими должностными лицами, их заместителями, департаментами администраций) и законодательной власти субъектов Российской Федерации (председателями, руководителями комитетов и комиссий) по вопросам реализации миграционной политики.

7. Судебная практика  в последние годы свидетельствует,  что причинами обращения вынужденных мигрантов в суд за защитой могут быть как традиционные обстоятельства (в частности, отказ уполномоченных органов в предоставлении, продлении соответствующего статуса), так и новые, в условиях экономического кризиса и недостатка финансирования некоторых программ и мероприятий, а именно невыполнение государственных обязательств по жилищному обустройству вынужденных переселенцев.  В целях создания дополнительных условий защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев необходимо закрепить право на бесплатную юридическую помощь этой категории населения, и внести соответствующие изменения  в ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

8. В решении  проблем вынужденных мигрантов  особую роль призваны сыграть  институты гражданского общества. Неправительственные организации беженцев и вынужденных переселенцев  должны  способствовать наиболее полной реализации конституционных прав и свобод этой категории населения, тем самым повышая эффективность функционирования органов государственной власти. Типология неправительственных объединений  в системе защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев позволяет классифицировать их в зависимости от уровня на общероссийские  и международные общественные 11организации, территории действия − федеральные, региональные и местные. По осуществляемым функциям российские организации подразделяются на правозащитные организации «общей компетенции» и «специализированной компетенции».Материалы практики осуществления форм самозащиты прав беженцев и вынужденных переселенцев свидетельствуют о том, что наиболее активно этой категорией населения используется институт индивидуальных и коллективных обращений в органы государственной власти. В меньшей степени востребованы другие формы самозащиты, такие как проведение массовых мероприятий, участие вынужденных переселенцев в реализации правотворческой инициативы на региональном и местном уровнях. Особая роль в этом процессе должна быть отведена политическим партиям, которые через региональные отделения и общественные приемные могут оказывать консультативную помощь беженцам и вынужденным переселенцам, разъяснять им возможные способы защиты прав, поддерживать развитие общественных инициатив.

9. Комплексному  решению проблем вынужденных  мигрантов будет способствовать принятие новой концепции миграционной политики России. Документ должен включать в себя следующие разделы: миграционная ситуация и современные миграционные процессы в Российской Федерации; основные цели и задачи миграционной политики Российской Федерации; принципы государственной миграционной политики Российской Федерации; основные направления региональных программ миграционного развития; механизм реализации государственной миграционной политики Российской Федерации; меры противодействия незаконной миграции; информационно-аналитическое обеспечение государственной миграционной политики; контроль за реализацией и оценка эффективности реализации концепции миграционной политики; международное сотрудничество Российской Федерации в сфере обеспечения прав беженцев и иных категорий мигрантов. Теоретическая и практическая значимость исследования

¹ См.: Постановление Правительства от 23 марта 1996 г. «Об одобрении и представлении на утверждение Президента Российской Федерации Основных положений региональной политики в Российской Федерации» // Российская газета. 1996. 9 апреля; Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. № 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции»; Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, пребывающими и находящимися в Российской Федерации в поисках убежища, определение их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 21. Ст. 2385.