Государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

 

 

1.2 Формы и методы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

Формы управления представляют собой внешнее проявление регулирующей деятельности, имеющее применительно  к праву правовую и неправовую формы.

Неправовые формы регулирования выражаются в двух основных видах:

а) оперативно-хозяйственное  распорядительство, осуществляемое в  вопросах экологопользования и охраны окружающей природной среды, решение которых не носит правовой природы, а значит, находится за пределами правового регулирования. Например, вопрос об отнесении земель к той или иной категории является вопросом экономическим, и если такое отнесение не противоречит установленным в законе правилам экологопользования и охраны окружающей природной среды, то принимаемые решения по этому вопросу не имеют правовой природы. При обращении недовольных этим решением лиц, например, в прокуратуру прокурор не сможет принести протест на это решение, поскольку оно находится за пределами закона;

б) обеспечение исполнителей необходимыми средствами для выполнения ими своих функций. Оно также  не имеет правовой природы, хотя и  без совершения этого управленческого  действия может оказаться нереализованным  закон, к примеру, о повышении  плодородия почв из-за необеспеченности минеральными удобрениями.

В подавляющем большинстве  формы регулирования бывают по своей  природе неправовыми, поскольку правовые формы применяются там, где возникают противоречия, устранимые только правовым путем.

Правовые формы выражаются в трех основных видах:

а) в правотворческой - в принятии таких решений, которые имеют значение закона и его форму;

б) в правоприменительной - в принятии правоприменительных актов, посредством которых правотворческий акт реализуется в жизнь;

в) в правоохранительной - в применении санкций правовых норм в случаях, когда эти нормы  нарушаются.

Правовые методы регулирования  бывают четырех видов:

а) метод обязательных предписаний, который иначе можно назвать  императивным методом. Он предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, не допуская каких-либо отступлений от него. Такой  метод применяется в случаях, когда не требуется учета местных  условий и особенностей при выполнении решения. Например, осуществление авторского надзора за реализацией проектов землеустройства является обязательным требованием закона независимо от местных  условий и особенностей;

б) метод рекомендаций выражается в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых  допускается учет местных условий  и особенностей. Так, установленный  ЗК РФ режим категорий земель может  изменяться в местах проживания и  хозяйственной деятельности малочисленных  народов и этнических групп, т.е. общее положение о категориях земель может изменяться в зависимости  от местных условий и особенностей, а значит, эти положения ЗК РФ носят рекомендательный характер;

в) метод санкционирования, или метод ограниченного самоуправления, при котором управленческие решения  принимает сам управляющий орган, однако они обретают юридическую  силу лишь после утверждения этих решений компетентным органом. Например, решение о проекте внутрихозяйственного землеустройства принимает сам  коллектив. Однако утверждение этого  проекта осуществляется соответствующими органами поземельным ресурсам и  землеустройству;

г) метод разрешения (полного  делегирования прав) означает полное самоуправление органов, при котором  они сами принимают управленческие решения, не нуждающиеся в чьем-либо утверждении⁵.

Государственное регулирование  природной среды имеет относительно короткую историю. До недавнего времени  методология эколого-экономического регулирования и управления природоохранной  деятельности в нашей стране и  не только основывалась на бесплатности и неистощимости природных ресурсов. Экономические интересы отдельных  предприятий и народного хозяйства  в целом ставились на порядок  выше экологических. Поиск эффективных  государственных регуляторов в  области природопользования начался  фактически в 60-х годах ХХ столетия, когда многие страны столкнулись  с обострением экологической  ситуации. В странах с рыночной экономикой были созданы централизованные административные системы управления охраной окружающей среды. Стал реализовываться  принцип, введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. - "загрязнитель платит". Одновременно государства начали субсидирование природоохранной деятельности. В 80-х  годах инструментарий государственного регулирования природопользования расширился. В то же время в его  применении до сих пор отсутствует  системность. Эффективно функционирующей  модели государственного регулирования  природопользования в мире нет⁶.

 

 

 

 

 

2. Функции государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды и система органов их осуществляющих

2.1 Функции государственного  регулирования природопользования

Независимо от видов и  компетенции органов управления каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в  выполнении нижеперечисленных функций.

1. Функция учета природных ресурсов и других объектов природы и ведения государственных кадастров обусловлена потребностью научно-обоснованного экологопользования и охраны окружающей среды, которая невозможна без полной и достоверной информации о природных объектах. Учет и регистрация природных ресурсов - необходимая предпосылка реализации всех остальных функций государственного экологического управления, поскольку она возможна лишь при наличии соответствующей информации о природных ресурсах⁷.Экологические требования к экологопользованию учитываются в намечаемой деятельности при подготовке обосновывающей документации с помощью выполнения норм качества окружающей среды, нормативов и правил экологопользования, правил проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Ведение учета в сфере  производства является неотъемлемой функцией производства, а поэтому оперативный, статистический, бухгалтерский и  т.п. учет является неизменным спутником  сферы производства на государственных, кооперативных и иных предприятиях.

Применительно к экологическим  отношениям можно выделить следующие  составляющие разновидности учетной  функции:

а) экологическая учетная  функция выражается в осуществлении  ведения экологического мониторинга, решение о создании которого принято Правительством РФ 24 ноября 1993 г. Экологический мониторинг представляет собой систему наблюдений в области окружающей природной среды для своевременного выявления изменений, ее оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, происходящих в ней;

б) экономическая учетная  функция, выражающаяся в ведении  кадастров всех природных ресурсов: земель, недр, лесов, вод, растительного  и животного мира и т.п., предусмотренных  действующим экологическим законодательством. Система государственных экологических  кадастров представляет собой систему  необходимых и достоверных сведений и документов о природном, хозяйственном  и правовом положении природных  ресурсов, распределении природных  ресурсов по их пользователям.

Помимо установленного законом  правового механизма учета природных  ресурсов и их состояния, учетная  информация формируется в сводном  документе - Государственном ежегодном  докладе «О состоянии окружающей природной среды в РФ», который  представляется в Правительство  РФ и публикуется в российской экологической газете «Зеленый мир».

Учет природных ресурсов отличается от планирования и прогнозирования  тем, что в нем не показываются возможные изменения в состоянии  природных ресурсов.

2. Функция планирования  мероприятий по использованию  и охране природных объектов  вытекает из потребности рационального  и эффективного использования  и охраны природных объектов.

В настоящее время планирование мероприятий по охране окружающей среды  осуществляется в составе проектов концепций, программ и планов отраслевого  и территориального социально-экономического развития; проектов государственных  целевых программ разных уровней  в области охраны окружающей среды и т.д.

3. Функция финансирования и материально-техническое обеспечения мероприятий по охране окружающей среды, а также экологических программ производится за счет федерального бюджета; государственных бюджетов субъектов РФ; местных бюджетов; средств предприятий, учреждений и организаций; федерального, территориального и местного внебюджетных экологических фондов; внебюджетных фондов на охрану и воспроизводство отдельных видов природных ресурсов; фондов страхования (как добровольного, так и обязательного); кредитов банков, добровольных взносов граждан, иностранных инвестиций и других источников финансирования.

Контроль за использованием бюджетных финансовых средств на реализацию мероприятий по охране окружающей среды осуществляется Министерством природных ресурсов совместно с финансовыми и налоговыми органами, учреждениями банков с привлечением аудиторских фирм.

4. Функция установления  правил и норм по рациональному  использованию природных ресурсов  и охране окружающей среды;  стандартизация в сфере экологии. Органы государственного экологического  управления в пределах своей  компетенции принимают нормативные  акты, содержащие правила, требования  и нормы по рациональному использованию,  воспроизводству и охране земель, лесов, вод, недр, животного мира  и других природных ресурсов.

5. Функция распределения  и перераспределения природных  объектов обусловлена тем, что  для их эффективного использования  и охраны необходимо включение  граждан и организаций в механизм  отношений собственности (там,  где она допускается) на данные  природные объекты.

Включение осуществляется путем  предоставления природных объектов на право собственности, владения, пользования  либо аренды, которые, в свою очередь, можно подразделить на виды, а также  их изъятие у природопользователей по основаниям, установленным в законе.

6. Функция воспроизводства  природных объектов вытекает  из положения, обусловленного  интересами не только настоящего, но и будущего поколений, поскольку,  потребляя природные ресурсы,  общество обязано не допускать  их полного истощения.

.

7. Функция пространственно-территориального  устройства природных объектов  обусловлена их природными свойствами: объемом, расположением в пространстве  и неподвижностью. Необходима привязка  производственно-хозяйственной деятельности  общества к стабильно существующим  и неподвижным условиям той  или иной местности. С этой  целью законом предусмотрено  землеустройство, лесоустройство, установлены  ограничения и запреты в пользовании  животным миром на определенных  территориях.

В функции территориально-пространственного  устройства осуществляется увязка экологических  и экономических интересов. Поэтому  данная функция выделена в особый раздел практически во всех головных природоресурсовых актах и является специальным институтом в экологическом праве.⁸

Территориально-пространственное устройство можно назвать правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие общества и природы, гармоничное  экономическое и экологическое  развитие всех сфер человеческой жизни.

8. Функция контроля за использованием и охраной природных объектов является базовой для всех остальных функций регулирования в области экологопользования и охраны окружающей природной среды, поскольку без контроля за исполнением принятых управленческих решений и принятия мер по выявленным отклонениям все остальные функции не достигнут цели.

9. Функция разрешения  споров о праве экологопользования обусловлена коллизиями, возникающими в ходе использования гражданами и организациями выделенных им в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование и аренду различных природных объектов.

В соответствии со ст. 76. Закона об охране окружающей среды: Споры в  области охраны окружающей среды  разрешаются в судебном порядке  в соответствии с законодательством.

 

 

3. Совершенствование системы  государственного регулирования  природопользования и охраны  окружающей среды

Обеспечение эффективного государственного регулирования охраны окружающей средой и использования  природных ресурсов должно соответствовать  демократическому устройству и рыночной экономике.

Для этого необходимы следующие  действия:

- развитие государственного  управления состоянием природных  объектов и использования природных  ресурсов с учетом различных  форм собственности при их  освоении;

- четкое разграничение  полномочий и ответственности  между федеральными и региональными  органами государственной власти  и органами местного самоуправления  в области использования природных  ресурсов и состояния окружающей  природной среды;

- учет отношений собственности  на природные ресурсы при регулировании  проблем природопользования;

- обеспечение государственного, ведомственного, производственного,  муниципального и общественного  экологического контроля, а также  совершенствование системы лицензирования, сертификации и паспортизации;

- развитие государственного  нормирования и контроля качества  окружающей среды и установление  единых требований к хозяйствующим  субъектам;

- совершенствование механизма  и усиление роли государственной  и общественной экологической  экспертизы, включая экспертизу  проектов, технологий и государственных  программ и законопроектов;