Государственное программирование экономики

Структурная политика государства преследует главную цель – обеспечить наиболее высокий уровень экономического роста на данном этапе развития национальной экономики. Сюда входит и стимулирование новой производственной структуры, адекватной НТП, и преодоление социально-экономической отсталости отдельных регионов; повышение эффективности и конкурентной способности национального капитала; активная поддержка мелкого и среднего бизнеса и предпринимательства; наконец, политика приватизации и разгосударствления, антимонопольное законодательство и т.д.

Государственное регулирование одного объекта все чаще оказывает воздействие на другие объекты. Одни цели и расходы неизбежно влекут за собой другие. Многие цели и инструменты их осуществления оказываются несовместимыми или взаимоисключающими.

Все это вызвало появление государственных программ, направленных на решение конкретных задач.

Государственная экономическая программа— это комплекс иерархически соподчиненных целей, важных для развития народного хозяйства, средств их достижения, органов, ответственных ни их исполнение в установленные сроки и за контроль, обеспеченны достаточным целевым финансированием и правовой базой.

Разработка и осуществление таких программ называется государственным экономическим программированием.

1.3 Виды государственных программ

Государственные программы подразделяются по различным признакам на несколько видов.

Все рассматриваемые программы носят сугубо целевой характер. Их объектами обычно являются отрасли и регионы, находящиеся в тяжелом положении; социальная сфера (положение пенсионеров, ветеранов, многодетных семей, социально-экономическая адаптация переселенцев, обеспечение их работой и жилье), проведение научных исследований.

Программы бывают обычные и чрезвычайные. По времени действия они подразделяются на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные. Главное различие их - в уровне целей, а также в арсеналах используемых средств, сроках осуществления и масштабах финансирования.

Чрезвычайные программы разрабатываются и реализуются во время критических ситуаций, например, при угрозе взрыва социального недовольства, стихийных бедствиях, послевоенной разрухе, надвигающемся голоде. Типичные экономические причины для чрезвычайных программ — затянувшийся кризис, массовая безработица, инфляция, достигшая опасных масштабов. Такие программы, как правило, краткосрочные. В инструментарии их осуществления заметное место занимают средства административного регулирования.

Степень критичности ситуации служит мерилом для срочности исполнения чрезвычайной программы и соотношения экономических и административных средств. В крайних случаях (во время войны, всеобщих беспорядков) чрезвычайные экономические программы осуществляются в условиях чрезвычайного положения.

Среди государственных программ, направленных на отдельные отрасли, сферы и регионы, выделяют несколько типовых, постоянно осуществляемых во многих странах:

• программы развития транспортной сети;
• аграрные программы;
• региональные программы;
• программы НИОКР;
• программы улучшения структуры экономики.

Единственной финансово обеспеченной программой был государственный бюджет. Однако в конце 50-х годов экономистам — теоретикам и практикам — стало ясно, что для системного регулирования экономики страны государственного бюджета, рассчитанного на один год, и отдельных региональных и отраслевых программ недостаточно.

В 60-х годах в ряде развитых стран с рыночной экономикой на базе опыта составления конкретных отраслевых, региональных, а также чрезвычайных программ перешли к общенациональному среднесрочному программированию.

Среднесрочные общенациональные программы охватывают все важнейшие показатели социально-экономического развития страны. Как правило, они составляются сроком на пять лет с ежегодной корректировкой и продлением на один год (скользящее программирование).

Задачи, стоящие перед государственным программированием, при всех национальных и временных различиях имеют общие черты:

• Обеспечение максимально возможного достижения четырех основных целей государственного регулирования экономики (“магического четырехугольника”).
• Осуществление государственного регулирования экономики не в ущерб, а на благо существующей системе рыночной экономике.
• Максимально приближенное к действительности прогнозирование развития экономических и социальных процессов внутри страны и на основе этого разработка иерархии целей государственных программ с точки зрения важности и срочности.
• Выяснение совместимости намечаемых целей и сочетаемости инструментов осуществления государственных программ.
• Обеспечение эффективности и экономии расходуемых бюджетных средств.

Государственное экономическое программирование представляет собой экономполитический феномен, приемлемый как для частного капитала, так и для государства.

Частным хозяйственным субъектам, тесно сотрудничающим с государственными регулирующими органами, зависящим от государственных программ военных заказов, строительных подрядов, кредитов и субсидий, предлагается количественно определенная перспектива деятельности, исходя из которой, они должны планировать свои производственные мощности, инвестиционную и кадровую политику.

Программы указывают объекты и мотивацию для приложения совокупного национального и иностранного капиталам. Они служат ориентиром, гарантом определенного рынка, вносят некоторую ясность в условия развития экономики страны в среднесрочный период.

Частный капитал действует в соответствии с программой только в том случае, если государство гарантирует ему в долгосрочном плане более высокие прибыли, чем он мог бы получить, отказавшись от сотрудничества с программирующими органами.

С точки зрения государственных регулирующих органов среднесрочные программы также имеют преимущества. Они информируют экономическую общественность о целях и стимулах государственного регулирования экономики; хозяйственные субъекты заранее готовятся к осуществлению программ, в результате достижение объявленных целей облегчается.

Государственное экономическое программирование оказалось достаточно эффективным при решении ряда хозяйственных и социальных задач, однако у этой эффективности есть объективные границы. В реальной жизни, если государственные программы и не реализовывались полностью, они все-таки обеспечивали социально-экономическое развитие в желательном направлении.

Чрезвычайно важным является то обстоятельство, что программирование позволяет синтетически использовать необходимые средства для государственного регулирования экономики, избежать несогласованности и противоречивости, регулирующих мероприятий отдельных государственных учреждении.

2 Целевые программы Российской Федерации

2.1 Анализ существующих целевых программ Российской Федерации и пути их совершенствования

За последние годы руководство Российской Федерации предприняло ряд шагов по созданию системы целевых программ5.

В настоящее время реализуются четыре приоритетных национальных проекта: «Жилье», «Образование», «Здравоохранение», «Развитие АПК». Указом Президента №1226 от 21 октября 2005 года был создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов.

Кроме приоритетных национальных проектов, реализуется более 50 Федеральных целевых программ, которые подразделяются на 7 основных разделов:

• Развитие социальной инфраструктуры.
• Развитие транспортной инфраструктуры.
• Новое поколение.
• Безопасность и экология.
• Развитие науки и технологий.
• Развитие регионов.
• Развитие государственных институтов.

На основании планов ФЦП и других приоритетных проектов (сформированных, в том числе, по заявкам регионов), формируется Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП), в рамках которой выделяются и контролируются средства.

Несмотря на преимущества программно-целевых методов планирования и программирования как инструмента решения комплексных социально-экономических задач, их эффективному внедрению в практику государственного регулирования препятствует ряд существенных факторов6:

• во-первых, это недостаточная теоретическая и методологическая проработка. В частности, основной накопленный опыт в части реализации целевых программ относится либо к планово-директивной экономике, либо к развитой рыночной экономике зарубежных стран. Таким образом, отсутствует достаточный опыт реализации программ в рамках трансформирующейся экономики;
• во-вторых, недостатки существующей законодательной и нормативной базы. Федеральное законодательство, определяющее основные нормы о порядке разработки и реализации целевых программ,  не содержит подробной информации о регламентации действий органов управления программами,  о методологии разработки целевых программ и о методиках оценки эффективности их реализации;
• в-третьих, отсутствуют эффективные организационно-правовые и финансовые механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), которые являются необходимыми элементами успешной реализации значительной части целевых программ;
• в-четвертых, существует негативный опыт реализации целевых программ, связанный с отсутствием методологических наработок, опыта реализации подобных программ органами власти и зачастую низким качеством проработки существенных технико-экономических моментов. В качестве примера можно привести результаты проверки Счетной Палатой РФ эффективности реализации программы «Юг России». Счетная Палата посчитала, что достаточного и поэтапного контроля за использованием выделенных средств не было, не оценивалась эффективность проводимых на эти средства мероприятий, а сами мероприятия были разрозненными, не объединенными в стройную стратегию и не сосредоточенными на наиболее важных направлениях развития социально-экономической сферы Юга России;
• в-пятых, при использовании целевых программ возникают противоречия между повседневными и программными компонентами управления. Конфликт возникает вследствие необходимости перераспределения ресурсов в пользу программной составляющей, что может быть причиной конфликта интересов, а также вызывать временное ухудшение показателей текущей деятельности;
• в-шестых, отсутствие организационных форм, приспособленных для разработки и реализации комплексных целевых программ развития. В частности, межотраслевые комиссии обладают невысокой эффективностью, т.к. основные задачи каждого участника процесса продолжают лежать в узкой функциональной области, и отсутствует привязка оценки деятельности участников процесса к результатам деятельности межотраслевых групп и реализации возложенных на них программ;
• в-седьмых, зачастую существует рассогласованность федеральных, региональных и муниципальных программ развития, возникающая вследствие разработки различных программ разными командами, в разное время и в различных аспектах рассмотрения ключевых вопросов.

Для преодоления этих ограничений представляется целесообразным доработать существующую законодательную базу, прежде всего, с точки зрения формулировки и утверждения организационных и методологических норм разработки и реализации целевых программ.

Основными шагами по совершенствованию механизма реализации целевых программ могут являться:

• создание Координационного органа на высшем уровне, ответственного за разработку и реализацию ФЦП;

в частности, основными вариантами организационной формы Координационного органа могут быть:

• Комитет при Администрации Президента РФ;
• Межведомственный Комитет при Председателе Правительства РФ;

• организационное выделение крупных целевых программ для концентрации ресурсов и ответственности;
• формирование оценки хода реализации целевой программы на основе системы ключевых показателей эффективности;
• переход от набора целевых программ к созданию их системы в соответствии со стратегическими приоритетами национального развития;
• переход от сбора заявок на реализацию проектов от ведомств к активному системному планированию.

2.2 Основные проблемы государственного  программирования в Российской  Федерации

Между тем ясно, что коренное изменение дел в любой стране, возможно лишь при условии принятия государством на себя принципиально большей ответственности за трансформационный процесс и формирование социально ориентированной рыночной экономики. Многие объективные трудности построения в России «новой экономики» в течение многих лет дополнялись субъективными причинами, в числе которых видное место занимают допущенные ошибки в области государственного регулирования экономики. В России в настоящее идея регулирования экономики стала важнейшим звеном в продолжение реформ и дальнейшем обновлении общества. Это ориентация обусловлена не только нынешней ситуацией в обществе, она опирается и на опыт развитых стран мира, в экономике которых государство играет значительную роль. Даже в тех странах, где наиболее прочны либеральные традиции, рыночные отношения сочетаются с государственным вмешательством в экономику. Все социально-экономические достижения развитых европейских стран стали возможны на основе такого сочетания.  
       Государство должно, прежде всего, заботиться о поддержании рыночной конкуренции, предотвращая монополизацию. Оптимальная степень государственного вмешательства в рыночную экономику в российских условиях не может быть определена примерно, ее можно найти только опытным путем.  
 
Опыт всех развитых и успешно развивающихся стран демонстрирует, что бизнес самостоятельно не в состоянии проводить структурные реформы, выравнивать экономические и социальные различия, диспропорции и перекосы, находить баланс между частными и общественными интересами, естественными и вновь создаваемыми преимуществами национального производства. В этих целях Правительство должно проводить такую хозяйственную политику, которая бы гибко сочетала рыночные механизмы и государственное регулирование в сфере производства, накопления капитала, инвестиции, занятости, спроса на жизненно важных направлениях. Необходимо активно, творчески использовать весь арсенал средств, испытанных отечественной и зарубежной практикой. Успех экономической политики определяется тем, насколько эффективно она сочетается с действиями государства в таких сферах, как бюджетно-налоговая, денежно-кредитная, финансовая, внешнеэкономическая, научно-техническая, региональная, социальная.  
       В современных условиях экономическая роль и функции государства усложнились настолько, что управлять без единого комплексного подхода просто невозможно.  
 
Повысить роль государства в российских условиях значит:  
• фактически уменьшить роль чиновников, усиливая действенность законодательной базы экономического развития;  
• способствовать эффективному управлению существующей государственной собственности;  
• задействовать подлинно рыночный механизм, оптимально сочетающий конкуренцию и регулирование;  
• формировать социальные стабилизаторы общественного развития;  
• защищать национальные интересы при расширении мирохозяйственных связей.  
      Ключевой проблемой формирования современной модели национальной экономики является организация модели эффективного уклада, ориентированного на развитие личности. Социально-экономическая реконструкция экономики, не полагающаяся на спонтанность возникновения и функционирования рынка, требует активной деятельности государства. При этом укрепление институтов государственной власти как практическая задача должно выводиться из объективных положений по развитию рыночной экономики и ориентироваться на критерий экономической и социальной эффективности. Меры государственного регулирования должны охватить не только решение экономических проблем, но и комплекс социально-психологических национальных особенностей.  
       Как отмечает В.Коков, решение проблемы создания эффективной рыночной экономики возможно лишь с опорой на государство и посредством его активной экономической роли.  
     Государственное регулирование обеспечивает формирование конкурентоспособных хозяйственных организаций, способных работать на внутренних и мировых рынках в условиях жесткой состязательности, концентрировать ресурсы на перспективных направлениях обновления производства, поддерживает частные инициативы по освоению элементов современного и новейшего технологического укладов, стимулируя инновационную активность. Оно должно способствовать проявлению конструктивных возможностей рынка, одновременно нейтрализуя его деструктивные функции и при этом учитывать российскую специфику. Совершенствование экономического механизма хозяйствования предполагает расширение масштабов государственной поддержки в осуществлении совокупности экономической деятельности страны. А с учетом предстоящего вступления России в ВТО необходима разработка целевой программы поддержки отечественных промышленных товаропроизводителей, сельскохозяйственных в особенности, на уровне государственного протекционизма.  
      Таким образом, первоочередной задачей государственного регулирования является обеспечение стабилизации и экономического роста производства. Его решение полностью зависит от способности государственных структур осуществлять управление экономической системой страны.