Развитие бюджетной системы в Российской Федерации

Как отмечает А. М. Лавров, в экономике  создавались самостоятельные экономические  агенты; как в политике появились  свои деятели, так и в бюджетной  сфере должны появиться самостоятельные  ответственные администраторы бюджетных  средств.

Целью оптимальной децентрализации  в Российской Федерации является создание полномочных и ответственных  администраторов бюджетных средств, в качестве которых могут выступать  власти, министерства, учреждения.

К внешним условиям, влияющим на децентрализацию, относятся:

1. субсидиарность – разграничение полномочий «снизу вверх»;
2. формализация – замена традиций выполняемыми правилами;
3. жесткие бюджетные ограничения – «заработанное» не изымается, «незаработанное» не раздается;
4. конкурентная среда – мобильность ресурсов, пресечение недобросовестной конкуренции;
5. управление рисками – стабилизационные фонды и страхование.

Разграничить полномочия и ответственность  между федеральным, региональными и местными бюджетами, а также разделить управление государственными финансами нужно на трех уровнях:

1. макроуровень: Российская Федерация – субъекты РФ – муниципалитеты (реформа межбюджетных отношений);
2. мезоуровень: правительство – финансовые органы – министерства (реформа бюджетного процесса);
3. микроуровень: министерства – службы – учреждения (реструктуризация бюджетной сети).

Для макроуровня характерно вертикальное разграничение. Без этого никакие реформы в бюджетной сфере проводить было бы невозможно.

После того как такое разделение произошло в рамках реформы межбюджетных отношений, можно переходить к мезоуровню: распределению полномочий между правительством, финансово-экономическими органами – интегральными администраторами бюджетных средств – и министерствами, отвечающими за предоставление конкретных видов услуг. Только после этого появляется возможность перейти на микроуровень – самый необходимый, самый важный этап децентрализации. Появление самостоятельных агентов по предоставлению бюджетных услуг можно сопоставить по значению с приватизацией в экономической сфере. Разгосударствление предоставления общественных услуг должно быть сделано и на микроуровне. Между министерствами и другими учреждениями следует разделить ресурсы, за использование которых они должны нести ответственность.

Вместе с тем необходимо создать  конкурентную среду, чтобы ресурсы  бюджетной системы относительно легко перемещались между администраторами бюджетных средств. Часть этих ресурсов должна зависеть от результативности деятельности каждого администратора, который обязан бороться за эти средства. Самостоятельные администраторы бюджетных  средств, действующие в квазирыночных условиях, будут стимулировать всю систему к развитию в правильном направлении.

Согласно основам экономической  науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять  следующим требованиям.

1. Федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства.

2. Полномочия между различными уровнями власти и органами местного самоуправления должны быть четко разграничены.

3. Региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики.

4. Региональные власти должны постоянно находиться в условиях жестких бюджетных ограничений, т. е. напрямую зависеть не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной финансово-экономической политики.

5. Все названные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

Исследования же, проведенные в  России Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию, показали, что российская система не отвечает ни одному из этих критериев. Результатом  обобщения опыта работы и исследований в данной сфере стало принятие Программы развития бюджетного федерализма  в Российской Федерации на период до 2005 г., о которой говорилось выше. Более 50 % всех налогов в Российской Федерации собирается на территории лишь 10 регионов с 22 % населения страны; 20 % совокупных налоговых доходов поступает в бюджет Москвы, 42 % налоговых доходов страны – в бюджеты «первой пятерки» (включая Москву), где проживает всего 14 % населения страны и 56 % всех доходов страны – в «первую десятку» с 27 % населения. На долю же 50 наименее обеспеченных регионов с 28 % населения приходится лишь 13 % всех доходов.

Специалисты Центра фискальной политики России пришли к выводу, что, для  того чтобы довести бюджетную  обеспеченность до одинакового уровня по всем субъектам, в федеральном бюджете должно быть сконцентрировано не менее 85 % всех налоговых доходов государства, и только затем примерно половину из них необходимо перераспределить в виде финансовой помощи. При увеличении доходов федерального бюджета с 50 до 60 % общей суммы доходов консолидированного бюджета страны и возрастании объема помощи регионам отношение максимальной бюджетной обеспеченности к среднему по стране уровню снижается с 4,3 до 3,5 раз, минимальной – повышается с 0,58 до 0,81 раза, а вариация бюджетной обеспеченности снижается с 21,7 до 10,0 раз. Аналогичное повышение централизации до 70 % изменяет эти показатели до 2,6, 0,90 и 3,8 раз соответственно. Таким образом, очевидной является сложность сочетания централизации финансовых ресурсов с необходимостью расширения налоговых полномочий регионального уровня власти и органов местного самоуправления.

На уровне субъектов РФ существуют три региональных налога (на имущество  организаций, транспортный, на игорный  бизнес), кроме того, федеральный  налог на прибыль в пределах регулируемой субъектами РФ ставки, равной 4 %, фактически является региональным.

На уровне поселений также имеются  два существенных местных налога – земельный и на имущество физических лиц.

Основные проблемы сложились на уровне муниципальных районов. Предложение  Правительства РФ передать на этот уровень транспортный налог было отклонено. Федеральным Собранием РФ одновременно был отменен местный на лог на рекламу и так и не введен торговый сбор. В итоге на уровне муниципального района формально нет ни одного местного налога. Некоторую налоговую автономию этому уровню власти обеспечат полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, однако формально это все же не местный налог, а специальный налоговый режим.

Кроме того, налоговая автономия  органов местного самоуправления будет  частично поддерживаться режимом самообложения: введением через референдум разовых  сборов с граждан на конкретные цели. Активное использование этого нового инструмента – лучший способ не на словах, а на деле доказать, что  муниципалитетам действительно  нужна более широкая налоговая  автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.

Опыт Ставропольского края показывает, что для успешной реализации Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо решить некоторые  важные проблемы.

Например, органы местного самоуправления и финансовые органы столкнулись  с трудностями при об мене информацией с налоговой службой. Упомянутым выше Законом установлено, что налоговые органы обязаны вести учет по начислениям и уплате налогов и сборов непосредственно по каждому муниципальному образованию. Укрупнение налоговых инспекций делает эту задачу практически невыполнимой, а отсутствие информации по налогооблагаемой базе к началу подготовки муниципалитетом любого уровня проектов бюджетов на 2008 г. практически срывает этот процесс, так как не дает возможности сформировать их доходную часть.

Учитывая изложенное, а  также для повышения качества и достоверности планирования доходной части региональных и местных бюджетов целесообразно поручить Федеральной налоговой службе разработку форм налоговой отчетности, отвечающей интересам как налоговой службы в целом, так и региональных органов власти и органов местного самоуправления.