Региональная политика ЕС

Финансирование  заметно перераспределилось в пользу «новых» стран-членов из ЦВЕ. В период 2007–2013 гг. к ареалу цели отнесены территории, на которых проживает чуть больше 1/3 всего населения ЕС. Расчет ВВП проводился по данным 2000–2002 гг. в границах ЕС-25. Распределение ассигнований между регионами происходит по сложной схеме и зависит главным образом от численности их населения и степени отставания по ВВП на душу населения от среднего по ЕС уровня. Дополнительно учитываются ВНД на душу населения стран, где находятся данные регионы (выделено три группы: ниже 82%, 82–99% и выше 99% от среднего по ЕС), и безработица.

В отличие  от предыдущей 7-летней финансовой перспективы другая основная цель региональной политики ЕС – «региональная конкурентоспособность и занятость» – также реализуется в рамках программ для регионов NUTS 2-го (а не 3-го) уровня. При этом формально в ареал данной цели вошла вся территория ЕС, не отнесенная к ареалу цели «конвергенция». Это связано с тем, что в региональной политике ЕС произошел сдвиг от почти исключительной поддержки проблемных территорий к сочетанию остающихся приоритетными задач конвергенции с задачей придания динамизма экономике всех европейских регионов. Однако речь, на наш взгляд, идет все-таки не о внедрении (пусть частичном) концепции полюсов роста, которая противодействует идеям сглаживания межрегиональных контрастов. Скорее наблюдается желание предотвратить обострение социальных и экономических проблем не только в районах со старой хозяйственной структурой, но и в регионах, которые без поддержки ЕС могут при растущей глобальной конкуренции быстро перейти из разряда успешных в категорию депрессивных. Распределение ассигнований ЕФРР и ЕСФ между отдельными регионами проводится с учетом численности населения (вес индикатора – 0,5), количества безработных в регионах NUTS 3-го уровня с уровнем безработицы выше среднего по ареалу цели (0,2), количества рабочих мест, необходимых для достижения 70%-ной занятости (0,15), числа занятых с низким образовательным уровнем (0,1) и низкой плотности населения (0,05). Далее делается 5%-ная поправка на уровень ВВП на душу населения (вычитание при уровне выше среднего по ареалу, прибавка – при уровне ниже среднего). Однако итоговая сумма по любой из стран не может быть меньше 3/4 уровня ассигнований в 2006 г. В итоге наибольшее финансирование приходится на Францию, Германию и Испанию.

Третья  цель – «европейское территориальное сотрудничество» – хотя и привлекает наименьшее финансирование, является единственной целью, реализуемой во всех странах ЕС. Размер ассигнований зависит преимущественно от численности населения регионов NUTS 3-го уровня, участвующих в программах сотрудничества.

В целом  было решено установить «потолок» ежегодно выделяемых средств для «новых»  стран ЕС в размере 4% от национальных ВВП из соображений о низкой поглощающей способности их финансовых систем. Такой объем помощи может принять страна без значительного увеличения инфляции и существенного давления на госбюджет.

Для периода 2007–2013 гг. заметно изменились правила финансирования операционных программ (размер авансового финансирования и т.п.). При этом установлены следующие уровни предельного совокупного участия фондов ЕС в программах:

• 85% для всех трех фондов – в странах, где ВВП на душу населения в 2001–2003 гг. оказался ниже 85% от среднего по ЕС-25 (все «новые» члены, Греция и Португалия), а также для программ территориального сотрудничества, если хотя бы один участник удовлетворяет данному критерию;
• 85% для Фонда сплочения; 80% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели «конвергенция» и регионах цели «региональная конкурентоспособность и занятость»; 50% для ЕФРР и ЕСФ на территории остальных регионов – в Испании (откуда постепенно уходит Фонд сплочения);
• 75% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели «конвергенция» – в странах, где не действует Фонд сплочения, а также для программ территориального сотрудничества, где во всех регионах-участниках, относящихся к территории Евросоюза, ВВП превышает 85% от среднего для ЕС показателя;
• 50% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели «региональная конкурентоспособность и занятость» – в странах, где не действует Фонд сплочения⁶.

Стоит особо  отметить технические программы, в  которых участвует группа Европейского инвестиционного банка. Они призваны улучшить разработку региональных проектов и повысить их качество с целью  создания дополнительной добавленной стоимости при использовании средств фондов ЕС. Например, программа «Совместная помощь для поддержки проектов в европейских регионах» (Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions, JASPERS) должна помочь странам ЕС в подготовке качественных проектов на всех этапах их разработки, начиная с плана проекта и заканчивая получением конечной помощи. Функционирует также ряд других программ.

В качестве ответа на мировой экономический  кризис осенью 2008 г. Еврокомиссия предложила более гибкие схемы использования ассигнований фондов ЕС на программы региональной политики. В частности, по отдельным проектам в 2009 г. допускается за счет фондов ЕС обеспечивать 100% инвестиций, так как обязательный национальный вклад на уровне 15–50% (в зависимости от типа региона помощи) может быть достигнут в среднем за текущий период после 2010 г. Кроме того, было решено расширить авансовые (до выделения национального софинансирования) платежи. Традиционно в первые два года новой финансовой перспективы регионы заканчивают расходовать средства предыдущего периода, а многие новые проекты не успевают стартовать, пройдя все процедуры согласования. За 2007–2008 гг. авансовые платежи ЕФРР и ЕСФ, как и было предусмотрено, составили лишь 5% всех предполагаемых ассигнований, а Фонда сплочения – 5% в «старых» странах-членах и 6,5% в «новых». В итоге на региональную политику в рамках новой финансовой перспективы было выделено из фондов ЕС 18 млрд. евро. В 2009 г. изначально планировалось добавить еще 5 млрд. евро, но теперь авансовые платежи за год составят 11,25 млрд. евро. В начале 2009 г. допустимый предел переброски средств внутри операционной программы с одной приоритетной задачи на другую повышен с 2% до 10% изначально предусмотренных средств. Помимо этого, объявлено о продлении срока завершения расходования средств предыдущей финансовой перспективы (до 30 июня 2009 г. для структурных фондов и до конца 2010 г. для Фонда сплочения). Поскольку уже было востребовано лишь 87,5% предусмотренных на 2000–2006 гг. ассигнований на нужды региональной политики, это решение коснулось 385 из 555 программ.

Возможно  в течение 2009–2010 гг. будут приняты и некоторые другие дополнительные меры, однако кардинального пересмотра наднациональной региональной политики до принятия новой финансовой перспективы ЕС в 2013 г. нами не ожидается, какие бы последствия не имел мировой кризис. Дело в том, что региональная политика ЕС очень сильно увязана с политикой регулирования территориального развития, проводимой странами-членами. При этом ситуация в отдельных государствах в принципе заметно различается – и по характеру существующих региональных проблем, и по возможностям осуществления самостоятельной региональной политики, и по специфике используемого инструментария⁷.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Эволюция региональной политики ЕС

 

На современном  этапе региональной политики ЕС, охватывающем период 2007–2013 гг., на нее планируется потратить почти 350 млрд. евро, что составляет 36% расходов общего бюджета Евросоюза⁸. При этом необходимо подчеркнуть, что столь высокой роли регулирование социально-экономического развития территорий в ЕС достигло далеко не сразу. Более того, наднациональные институты со значительным трудом и очень постепенно «отвоевывали» поле деятельности у государств-членов ЕС, активно проводивших на протяжении десятилетий самостоятельную региональную политику.

Региональная  политика набирала свой вес в деятельности ЕС по мере включения новых, разнородных  стран в эту интеграционную группировку. До вступления в 1973 г. Великобритании и Ирландии только Италия была по-настоящему заинтересована в проведении общей региональной политики ЕС, имея в виду низкий уровень развития Юга страны. Количество государств-членов, проявляющих большой интерес к наднациональной региональной политике, в очередной раз увеличилось в 80-е годы со вступлением экономически менее развитых стран Южной Европы. Хотя в преамбуле Римского договора 1957 г. говорится о том, что европейская интеграция должна объединить национальные хозяйства и обеспечить их гармоничное развитие при сокращении экономических контрастов между отдельными территориями, до 70-х годов на уровне ЕС предпринимались весьма скромные усилия по сглаживанию территориальных диспропорций.

В основном речь шла лишь о региональных аспектах общей социальной и общей аграрной политики: так, с 1958 г. Европейский социальный фонд (ЕСФ) проводит мероприятия по борьбе с безработицей, а в 1962 г. для содействия улучшению хозяйственной структуры аграрных районов был создан Европейский фонд сельскохозяйственного управления и гарантий. Кроме того, Европейский инвестиционный банк содействовал региональному развитию, осуществляя капиталовложения в районах со специализацией на сельском хозяйстве, угледобыче или черной металлургии. Лишь когда встал вопрос о движении от таможенного союза к более глубокой экономической интеграции, заметно повысилась актуальность задачи полноценного включения в формирующийся общий рынок всей территории ЕС, в том числе выявившейся группы регионов, не способных развиваться только с опорой на собственные силы. Без проведения масштабной региональной политики разрыв между регионами по мере движения к экономическому и валютному союзу усиливался, так как наиболее конкурентоспособные районы успешнее осваивали преимущества интеграции.

Поворотным  моментом для региональной политики ЕС стало вступление в Сообщество Испании и Португалии с огромными  территориями невысокого уровня социально-экономического развития и дальнейшее углубление интеграции, выразившееся в принятии Единого  европейского акта в 1986 г. В конце 80-х годов была проведена реформа структурных фондов ЕС (включая принципы их координации с Европейским инвестиционным банком), детально разработан механизм реализации и инструментарий региональной политики, уточнены ее цели и задачи. По сути, на уровне ЕС стало осуществляться самостоятельное регулирование территориального развития – координируемое с государствами-членами, но не подчиняющееся, в отличие от предыдущего этапа, только логике реализации их политики. Соответственно выросли и объемы финансирования наднациональной региональной политики. В период 1989–1993 гг. на ее нужды фондами ЕС ежегодно выделялось в среднем по 14 млрд. ЭКЮ, то есть объем финансирования стал в 30 раз больше, чем за 15 лет до того. При этом удельный вес ассигнований на региональную политику в расходах общего бюджета ЕС достиг уже 20%.

Дальнейшее  развитие интеграции не изменило базовой  цели региональной политики ЕС, состоящей  в сокращении разрыва между регионами  в уровне развития с целью усиления экономического и социального сплочения  Сообщества. Вместе с тем создание в 1993 г. на базе Европейских сообществ Евросоюза, а также присоединение в 1995 г. высокоразвитых Швеции, Финляндии и Австрии, а затем в 2004 и 2007 гг. значительно менее благополучных государств способствовали ощутимой трансформации наднационального регулирования территориального развития в ЕС в сторону большей прозрачности его механизмов. Произошло немало изменений и конкретных деталей реализации региональной политики в ЕС, включая переход на принцип многолетних финансовых перспектив⁹.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Один  из способов использования опыта  ЕС в сфере региональной политики заключается в попытке выделить из этого опыта важные вопросы  или проблемы, которые следовало  учесть при разработке стратегии  и управлении ею на протяжении последних 20 лет. Ниже рассмотрим десять таких  соображений.

Во-первых, региональная политика требует долгосрочного стратегического видения целей, которых необходимо достичь. Они могут включать развитие ключевых секторов, в частности транспорта, или географических территорий, например когда политика ЕС отдает приоритет менее развитым территориям. Программы ЕС характеризуются как секторным, так и географическим подходами. Что касается транспорта, то следует отметить, что приоритет отдавался проектам, которые способствуют реализации трансевропейских сетей, транспортной стратегии с целью обеспечения сообщения на территории ЕС, что определяется странами-участниками.

Во-вторых, должен существовать объективный, или «неполитический» метод привлечения и распределения ресурсов. Другими словами, должно быть понятно, как привлекаются и распределяются деньги в рамках программ или регионов. Это должно обосновываться статистическими показателями; таким образом, реализация региональной политики предусматривает существование статистической службы и соответствующие инвестиции. Один из вопросов, который был центральным для европейских дебатов по поводу соответствующих стратегий, сводился к выбору между исключительным и всеохватывающим подходом к бенефициарам. Сегодня в политике ЕС применяется всеохватывающий подход к бенефициарам, когда все регионы имеют право претендовать на определенную форму поддержки, но в то же время имел место очень высокий уровень концентрации ресурсов на наименее развитых регионах.

В-третьих, мы увидели, что система, которая  объединяет совместное финансирование и партнерство, укрепляет права собственности. Органы управления, которые объединяют широкий спектр интересов, также должны покрыть от 15 до 50 процентов затрат, связанных с конкретными проектами, за счет местных (государственных или частных) источников. Не имеют смысла проекты, которые навязываются органами высшего уровня, поэтому проекты действительно принадлежат общине, которая получает пользу от их реализации.

В-четвертых, важно отделять правовое поле, которое устанавливает широкий спектр правил, регулирующих внедрение стратегии, от отдельных решений по проектам. В ЕС это является результатом институциональной архитектуры, в рамках которой политический уровень, страны-участники и Европейский Парламент выбирают правовую основу, тогда как право выбора проектов делегируется органам управления на национальном и региональном уровнях, которые отделены от европейского институционального уровня.

В-пятых, следует принимать решения относительно поддержки интегрированных программ (т.е. поддержки связанных действий в сферах инфраструктуры, человеческих ресурсов и развития бизнеса) или поддержки отдельных проектов. Сегодня ЕС работает в обоих этих направлениях в рамках различных фондов. Можно сказать, что интегрированные программы требуют большего институционального потенциала на региональном уровне. Соответственно, когда институциональный потенциал считается слабым, то можно рекомендовать начать с проектного подхода.

В-шестых, существует проблема зависимости от грантов, или от комбинации грантов и форм поддержки с возмещением. Политика ЕС двигается в направлении увеличения объемов помощи, которую необходимо возвращать, пытаясь таким образом увеличить уровень имеющихся ресурсов, создать дополнительные стимулы для обеспечения эффективности со стороны бенефициаров, а также дополнительного опыта, который предоставляется банками и сектором финансовых услуг.