Социальная политика Германии

ГЛАВА 6. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГЕРМАНИИ, ЕЕ АКТИВНОСТЬ, МАСШТАБЫ, ОСОБЕННОСТИ

Социальные тенденции  Германии сформировали общую концепцию  социального прогресса, ознаменовали собой качественно отличный этап в общественно-политическом и социально-экономическом  развитии страны и ее регионов, связанный  с формированием и дальнейшим успешным функционированием такого государственного устройства нового типа, каковым является «социальное государство».

Однако, по нашему мнению, современная  социальная политика Германии порождает  ряд вопросов, связанных с эффективностью ее дальнейшего проведения в рамках принципа «социальное государство».

Германская модель социально-экономического развития может считаться одной  из лучших политик XX века: уже в 1950–60-е  гг. немецкий опыт был воспринят  в Японии, а сегодня страна занимает лидирующие позиции в мире по среднедушевым  доходам, объему экспорта и объему социальных расходов. Феномен «экономического  чуда», соединивший в себе очень  высокие темпы экономического роста  и значительные социальные гарантии, стал хрестоматийным. Но сегодня Германия ищет новые пути развития, адекватные коренным изменениям в характере  труда, ускоренной глобализации и современным  демографическим переменам.

Необходимо сразу заметить, что социальная политика Германии не была неизменной последние 60 лет. Несмотря на то, что первые полтора десятка  лет после войны прошли под  лозунгом строительства социального  рыночного хозяйства, теперь каждая партия перед выборами стремится  показать свою приверженность принципам Людвига Эрхарда. Значительные изменения в политике происходили после прихода к власти каждой новой партии.

После отставки канцлера Л. Эрхарда во внутренней политике был совершен поворот к кейнсианским методам экономического стимулирования. С этого времени социальные расходы уже не уменьшались в абсолютных показателях, а государство взяло на себя роль распределителя национального дохода. Социальные привилегии трудящихся были объявлены неприкосновенными, а набор социальных услуг постоянно рос вне зависимости от экономической конъюнктуры. Ярким примером защиты прав рабочих стало решение проблемы иностранной рабочей силы в Германии. Во время бурного экономического роста из-за нехватки рабочих рук был разрешен въезд в страну гастробайтеров из юго-восточной Европы, и к середине 1970-х гг. в стране на постоянной основе проживало около 4 млн эмигрантов (11% рабочей силы), но после нефтяных шоков государству оказалось накладно обеспечивать социальные расходы. После жарких дебатов было решено не проводить силовые акции, но только ограничить иммиграцию (нельзя принимать всерьез предложение правительства о выплате рабочим, желающим вернуться на родину, разовой компенсации – никто не захотел покинуть самую богатую страну Европы). Обратной стороной медали оказалось повышение налогов, приведшее к росту издержек на заработную плату. Хотя из соображений справедливости социальные налоги были поделены поровну между работниками и работодателями, но очевидно, что уменьшение спроса на рабочую силу привело к увеличению доли платежей занятых. Для защиты от экономической нестабильности были приняты законы о защите от увольнений и тарифной автономии. С одной стороны, это привело к тому, что на рынке осталось только три крупных игрока: государство, профсоюзы и работодатели, что ослабило конкуренцию и позволило профсоюзам требовать повышения заработной платы, уменьшения рабочей недели, компенсаций при увольнении (или даже запрета на сокращение штатов). С другой стороны, в профсоюзы входит не более трети активного населения, в основном старшего возраста, что определяет их относительно однобокую позицию. Третьей особенностью этого периода можно назвать стремление государства осуществлять перераспределение не по вертикали (уменьшать дифференциацию общества), а по горизонтали (внутри среднего класса). Проявлениями этой политики были гарантии сбыта для угледобывающих предприятий в 1960-е гг. (спад добычи угля произошел во многих странах, и многие из них предоставили такие гарантии – более знаменит скандал по закупкам Пентагоном угля из США для военных баз в ФРГ), искусственное сохранение рабочих мест на железнодорожном транспорте в 1970-е гг., стимулирование судостроительной отрасли в 1980-е и, наконец, политика сохранения «промышленных ядер» на территории бывшей ГДР. Мало того, что ресурсы вкладывались в явно неэффективные проекты, но также вызывалась цепная реакция: в других отраслях тоже требовали льгот и привилегий. Важно отметить, что в Германии государство не вмешивается в семейную жизнь, объектом приложения политики выступают рабочие, безработные, малоимущие, студенты. Целью политики стало «сглаживание» доходов между супругами. Несмотря на то, что отрицательный естественный прирост наблюдается в стране с 1972 г., правительство не проводило стимулирующей политики из-за сопротивления общества, в частности молодежи. Социальное рыночное хозяйство имеет целью «связать свободную инициативу с застрахованной рыночно-экономической системой социальным прогрессом».

В настоящее время доля социальных услуг в совокупном общественном продукте Германии (квота социальных услуг) составляет свыше 30%. Почти треть  услуг приходится на пенсионное страхование, более 20% – на предписанное законом  страхование на случай болезни. Оказывая эти услуги, государство стремится  выполнить положение Основного  закона. Согласно Конституции ФРГ (п. 1 ст. 20) Германия является демократическим  и социальным государством. Цель социального  государства – не всесторонее обеспечение и обслуживание человека. Наоборот, оно строится на индивидуальных правопритязаниях, добытых в результате собственного труда. С этой целью разработан широкий спектр социальных законов: обеспечение по болезни, старости и в связи с несчастным случаем вплоть до пособия на детей, частичная оплата жилья, по безработице.

Однако, несмотря на такие  высокие стандарты социальной помощи, современный этап социальной политики Германии, по нашему мнению, можно определить как кризис прежней модели социально-экономического развития. Полагаем, связано это  со следующими обстоятельствами.

Прежде всего налоговое бремя достигает 80% доходов населения, высокая безработица носит хронический характер, распределение действует неэффективно и непрозрачно, качество общественных услуг не соответствует требованиям времени. Общество теперь требует от государства поддержания всех его обязательств, притом что оплачивать их никто не стремится. Самым обычным делом стали поиски «лазеек» в законодательстве для уменьшения налогов, а крупнейшие компании зачастую добиваются для себя привилегий. Общественный сектор достиг 60 % ВВП, но управляется крайне неэффективно, примером чего может служить приватизация компании «Deutsche Telecom» в конце 2007 г. Так, отмечает Б.Е. Зарицкий, после появления конкурентов и акционирования цена услуг связи упала на 90%, а услуги мобильной связи подешевели на 20,5% за 1997–99 гг.

В пенсионной сфере была неофициально провозглашена политика “договора поколений”, когда пенсионные отчисления производятся из доходов  работающего населения. Но при общем  демографическом старении и снижении пенсионного возраста для отдельных  групп населения на 3–5 лет налоговая  нагрузка резко возрастает и средств для выплат из пенсионного фонда не хватает.

Таким образом, прежняя модель социальной политики показывает свою неэффективность и не может справиться с вызовами времени. По мнению некоторых  авторов, одной из причин такой социальной политики является то, что она стала  возможной только в специфических  условиях послевоенной Германии. Например А.Ю. Чепуренко отмечает: «Послевоенная Германия была обществом с крайне малочисленными категориями неработающего населения… [поэтому] открытие возможностей для предпринимательского старта, поощрение малого и среднего бизнеса было наилучшей формой социальной политики». Следует согласиться с этим, но, в свою очередь, эффективная социальная политика должна иметь потенциал длительного развития.

Современное состояние экономики  Германии, обусловленное влиянием неблагоприятной  конъюнктуры рынка, привело руководство  страны к решению модернизировать  систему социального страхования  и рынка труда. В настоящее  время идет реформа социально-экономических  отношений, связанная с адаптацией социальной политики и социального  страхования к реалиям современного общества.

Необходима глубокая модернизация, и сохранит ли она черты прежней  модели или окажется принципиально  новой, покажет ближайшее время. Важно отметить, что система социальной защиты в Германии сложилась за многие годы. Ее высокая эффективность признается и определяется такими достижениями, как «благосостояние для всех, превращение Германии в своеобразное акционерное общество (“народный  капитализм”), обеспечение условий  для здоровой конкуренции на благо  общества, высокие стандарты социальной помощи», что является несомненными успехами стремления к обществу всеобщего  благосостояния.

ГЛАВА 7. ПОЛИТИКА ГЕРМАНИИ НА РЫНКЕ ТРУДА

Правила поведения субъектов  и механизмы координации на рынке  труда в Германии существенно  отличаются от принципов конкурентного  рынка. И, пожалуй, самое главное  заключается в том, что индивиды не могут свободно заключать сделки на этом рынке: они в большинстве  своем объединены в корпоративные  союзы (союзы работодателей, профсоюзы), их действия (как и действия союзов) сильно ограничены трудовым и социальным законодательствами. Кроме того, использование  труда как производственного  фактора не в полной мере подчиняется  принципам рентабельности. Германская модель рынка труда сильно отличается от англо-американской своей негибкостью, а также большей социальной защищенностью работника.

 Позиции наемных работников  в Германии законодательно усилены  в результате реализации принципа  свободы коалиций и введения  тарифной автономии.

Тарифная автономия

 Принцип тарифной автономии  в германской экономике - установление  отраслевых ставок заработной  платы в тарифном договоре  между профсоюзами и союзами  работодателей - наиболее яркий  пример нерыночного института,  интегрированного в рыночную  экономику. Две договаривающиеся  структуры имеют монополистический  характер, государство в данном  процессе не участвует, рыночный  характер договора не просматривается  (в нем определяется цена труда,  но не параметры трудового  вклада). Тем не менее, будучи в сущности нерыночным институтом, тарифная автономия в конкретных условиях послевоенной Германии позволяла сохранять относительный социальный мир и косвенно содействовала укреплению системы социального рыночного хозяйства.

 В последнее время  тарифная автономия жестко критикуется  именно за негативное воздействие  на рынок труда. Так, в Германии  в одних отраслях трудно найти работников даже на зарплату, несколько превышающую тариф, а в других - есть желающие работать за плату ниже тарифной. Но если платить больше зафиксированного в договоре тарифа разрешено, то опускать зарплату ниже - запрещено. Таким образом низко квалифицированные работники обречены на длительную безработицу (об отношениях на рынке труда см. также параграф).

        В принципе, чрезмерное давление профсоюзов может привести к такому росту заработной платы, который негативно повлияет на общеэкономическую стабильность, вызовет очередной виток инфляции. Однако государство и Федеральный банк способны предотвращать подобное развитие с помощью мер экономической и денежной политики. К тому же профсоюзы в долговременной перспективе (особенно со второй половины 90-х годов) проводят достаточно ответственную и сбалансированную политику заработной платы. В рамках механизма постоянных консультаций "Союз за труд" с конца 1998 г. предпринимаются попытки сдерживать рост заработной платы не только для предотвращения инфляции, но и для повышения рентабельности рабочих мест

 Вопрос о том, какой  вид отношений обеспечивает одновременно  болыпую экономическую эффективность и большую социальную справедливость, остается спорным. Еще Ойкен резко выступал против подобных монополистических властных структур на рынке труда, отмечая, в частности, что они порабощают человека, снижают степень его свободы, и ратовал за распространение конкурентных принципов и свободы индивидуальных договоров на эту сферу. На практике, однако, весь послевоенный период модифицировался, но сохранялся корпоративный ("коллективный") принцип трудовых отношений на основе "тарифной автономии", дополняемый таким важным элементом, как "соучастие работников в управлении". Но даже критики существующего порядка на рынке труда, призывающие расширить степень свободы договоров, повысить ответственность и самостоятельность отдельных работников, их готовность к риску и поиску новых возможностей, считают невозможным полностью отказаться от коллективных договоров и перейти на индивидуальные, ибо "разрушится коллективная защитная дамба" для наемных рабочих.

 Государственная политика  в сфере трудовых отношений  направлена на содействие занятости  рабочей силы, охрану труда, страхование  рисков, связанных с трудовым  процессом, регулирование отношений  наемных работников и работодателей  на рынках труда и на предприятиях.

 Меры по содействию  занятости предусматривают поддержание  благоприятных условий для сохранения  и увеличения рабочих мест, а  также для облегчения трудящимся  доступа к имеющимся рабочим  местам. Рынок рабочей силы разбит  на частичные рынки, а связь  между ними затруднена в силу  недостаточной информации (неполная "прозрачность рынков" и постоянное  изменение данных), специфичности  отдельных рынков и ограниченной  мобильности рабочей силы. Поэтому помимо общих мер стабилизационной политики (политики экономического роста), которая, безусловно, стимулирует расширение занятости, этой цели служат также финансовые инструменты, благоприятствующие региональной и секторальной мобильности рабочей силы, посредничество Федерального ведомства по труду в поиске работы через региональные бюро по трудоустройству, консультирование по вопросам получения или смены профессии, информирование работников и работодателей о ситуации и тенденциях на ранках труда и о необходимых направлениях профобразования, содействие получению профессионального образования, переподготовке или повышению квалификации. Данные меры делают рынок труда более эффективным, одновременно немного уравнивая шансы для всех работников, попадающих на него в качестве продавцов трудовых услуг. Но, разумеется, они не гарантируют каждому отдельному человеку определенное (желаемое им самим) рабочее место. Более того, нет и гарантий предоставления рабочих мест для всех ищущих работу в каждый данный момент.

 Вместе с тем принципом  политики занятости в социальном  рыночном хозяйстве является  не просто сохранение максимального  количества рабочих мест, а сохранение  и расширение эффективных рабочих  мест, т.е. таких, на которых  производятся конкурентоспособные  товары и услуги. Субсидирование  нерентабельных рабочих мест  может обернуться не только  неприятными финансовыми последствиями  для государства, но и деформировать  необходимый процесс приспособления  к новым воспроизводственным  условиям. ФРГ пошла по пути  постепенной адаптации: субсидирование  нерентабельных рабочих мест  неуклонно, но постепенно сокращалось,  причем одновременно (или даже  с некоторым опережением) создавались  условия для перелива рабочей  силы в другие хозяйственные  сферы.

 Такая политика не  всегда проводилась последовательно.  В ряде отраслей субсидирование  сохранялось и сохраняется до  сих пор по причинам не только  экономическим, но и социально-политическим (в судостроении, сельском хозяйстве,  угольной отрасли). В новых федеральных  землях, напротив, сокращение рабочих  мест произошло взрывным способом, без обеспечения достаточных  возможностей абсорбции высвободившегося  предложения труда.