Федеральные целевые программы, их роль в системе государственного регулирования экономики РФ

Для решения проблем, связанных с депрессивными регионами, необходима:

- разработка концепции федеральной поддержки депрессивных регионов с учетом мнений министерств и ведомств, субъектов Федерации;

- подготовка проекта федерального закона о поддержке депрессивных регионов с закреплением критериев и процедуры их отбора;

- формирование источников, объемов, сроков и механизма финансирования программы поддержки депрессивных регионов;

- определение депрессивных регионов, получение от глав исполнительной власти этих регионов собственных программ выхода из кризиса, включая предложения по государственной поддержке намечаемых мероприятий и механизму их реализации с необходимыми расчетами и обоснованиями;

- создание фонда поддержки депрессивных регионов и зон межнациональных конфликтов, источниками финансирования которого был бы не только федеральный бюджет, но и обязательные отчисления всех субъектов Российской Федерации;

- разработка методических указаний по формированию и реализации программ вывода этих регионов из кризиса.

 

Глава 2. Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа за 2011-2013 года. Инвестиционный фонд Российской Федерации

2.1. Основные данные федеральных целевых программ Российской федерации за 2011-2013 года

Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активной государственной структурной политики. Бюджетные инвестиции направлены на развитие производственной и социальной инфраструктуры, стимулирование инновационной и инвестиционной активности, поддержку регионов, обеспечение внутренней и внешней безопасности.

Перечень федеральных целевых программ, на реализацию которых предусмотрены бюджетные ассигнования в 2011 - 2013 годах (далее - Перечень), сформирован как из ранее действующих программ, так и из вновь разрабатываемых программ.

Данные о количестве федеральных целевых программ и объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2011 - 2013 годах, приведены в следующей таблице.

	2009 год	2010 год - Закон	2011 год	2012 год	2013 год
	отчет	№ 308-Ф3 (с изм.)	проект	проект	проект
Количество ФЦП	51	53	56	51	43
Объем ассигнований,	818,7	761,1	922,1	847,6	805,7
млрд. рублей
Изменение объемов	-	-7,0	21,2	- 8,1	- 4,9
ассигнований к
предыдущему году, %
Доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов федерального бюджета, %	9,4	8,32	9,86	9,02	8,47

 

Объем ассигнований федерального бюджета, направленный на реализацию федеральных целевых программ, увеличится с 761,1 млрд. рублей в 2010 году до 805,7 млрд. рублей в 2013 году, или на 44,6 млрд. рублей (на 5,9 %), а их доля в общем объеме расходов - с 8,3 % до 8,5 %.

В законопроект включены в 2011 году 13 ФЦП и 2 подпрограммы ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007 - 2011 годы на сумму 90,7 млрд. рублей, в 2012 году и 2013 году - 14 ФЦП и 2 подпрограммы на сумму 96,85 млрд. рублей и 87,3 млрд. рублей соответственно, не утвержденные в установленном порядке.

В Перечне ФЦП, включенных в законопроект на 2011 год, из 56 ФЦП объемы предусмотренных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах 24 ФЦП (42,9 %), на 2012 год - из 51 ФЦП по 22 ФЦП (43,1 %), на 2013 год - из 43 ФЦП по 12 ФЦП (29,3 %).

В 2011 - 2013 годах сокращается доля программной части расходов (ФЦП), в общих расходах отдельных разделов функциональной классификации, в частности: по разделу «Образование» с 14 % в 2011 году до 5,7 % в 2013 году, по разделу «Национальная оборона» с 6,5 % в 2011 году до 4,4 % в 2013 году, по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» с 3,1 % в 2011 году до 2,1 % в 2013 году.

Расходы федерального бюджета на Федеральную адресную инвестиционную программу в 2011 году предусмотрены в объеме 895,3 млрд. рублей, что выше уровня предыдущего года на 193,5 млрд. рублей, или на 27,6 %, в 2012 году - 714,4 млрд. рублей (снижение на 180,9 млрд. рублей, или на 20,2 %), в 2013 году - 649,7 млрд. рублей (снижение на 64,7 млрд. рублей, или на 9,1 %). Доля ФАИП в общих расходах федерального бюджета увеличивается с 7,7 % в 2010 году до 9,6 % в 2011 году, а в 2013 году снижается до 6,8 %.

2.2. Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по направлениям в 2010 - 2013 годах (млрд. руб.)

В 2011 году из общей суммы расходов на ФЦП расходы по направлениям «Социальная инфраструктура» и «Безопасность» предусматриваются в 1,6 раза больше, чем в 2010 году, расходы по направлению «Развитие высоких технологий» за тот же период увеличатся в 1,3 раза. Удельный вес расходов по направлениям «Дальний Восток» и «Жилье» сократится с 12,4 % и 9 % в 2010 году до 9,6 % и 6,1 % в 2011 году соответственно.

Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по направлениям в федеральном законе на 2010 год и в законопроекте на период 2011 - 2013 годов, отражена на следующей диаграмме.

Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по направлениям в 2010 - 2013 годах (млрд. руб.) показана на рисунке 1-2.

Рис. 1. Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по направлениям в 2010 - 2011 годах (млрд. руб.)

Рис. 2. Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по направлениям в 2012 - 2013 годах (млрд. руб.)

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Социальная инфраструктура», на реализацию ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 - 2013 годы» в 2011 году предусмотрено 24,6 %, в 2012 году - 37,9 %, в 2013 году - 30,8 %.

2.3. Результаты реализации Программы в 2011 году

Анализ предварительных результатов хода реализации мероприятий Программы показал, что отклонений в реализации программных мероприятий нет. Следует отметить высокую активность участия субъектов Российской Федерации в реализации программных мероприятий, о чем свидетельствуют привлеченные объемы софинансирования. Приемка результатов выполнения работ  по этапам реализации проектов проведена согласно техническим заданиям к государственным контрактам. Результаты промежуточных этапов, оцененные  экспертными  группами, соответствуют заявленным в технических заданиях.

В отличие от Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы в рамках действующей Программы следует отметить широкий охват субъектов Российской Федерации мероприятиями, реализуемыми в рамках Программы в 2011 году: субсидии из федерального бюджета получили 54 субъекта Российской Федерации (65,06% всех субъектов), в том числе 4 субъекта получили субсидии по всем 4 направлениям  предоставления субсидий  (Иркутская область, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан, г. Санкт-Петербург).

По направлению «Модернизация муниципальных систем дошкольного образования» субсидии получили 16 субъектов Российской Федерации. За счет субсидий по данному направлению в 2011 году более 90 дошкольных учреждений получили новое оборудование, более 3 200 специалистов прошли повышение квалификации по актуальным направлениям модернизации муниципальным систем дошкольного образования.

По направлению «Реализация во всех субъектах Российской Федерации национальной образовательной инициативы «Наша новая школа»«  субсидии получили  32 субъекта Российской Федерации.  За счет субсидий  по данному направлению в 2011 году более  160 общеобразовательных учреждений получили современное оборудование, разработано более 50 новых программ повышения квалификации, по которым более 15 000 специалистов прошли повышение квалификации на базе стажировочных площадок.

По направлению «Создание условий для распространения современных моделей успешной социализации детей» во всех федеральных округах (26 субъектов Российской Федерации) создано 35 стажировочных площадок. За счет субсидий по данному направлению в 2011 году более 210 учреждений получили новое оборудование, разработано более 30 новых программ подготовки и повышения квалификации по актуальным направлениям социализации детей, по которым более 10 000 специалистов прошли повышение квалификации;

По направлению «Развитие региональных систем профессионального образования, укрепление базовых учреждений начального и среднего профессионального образования»  для  30 субъектов Российской Федерации были предоставлены субсидии из федерального бюджета для развития региональных систем профессионального образования, укрепление базовых учреждений начального и среднего профессионального образования по приоритетным отраслям экономики. В качестве приоритетных отраслей были выделены: авиационная  и космическая промышленность, энергетика, добыча полезных ископаемых, атомный энергопромышленный комплекс, нефтехимия, медико-биологическая и фармацевтическая промышленность, наноиндустрия, металлургия, машиностроение.

В каждом субъекте Российской Федерации начата реализация комплекса мероприятий по модернизации системы профессионального образования в соответствии с потребностями экономики субъектов и Российской Федерации в целом.

В реализации государственных контрактов, выполняемых в рамках Программы по направлениям расходов «НИОКР» и «прочие нужды», приняли участие Исполнители из 25 субъектов Российской Федерации (30,12%  от общего количества субъектов). Распределение государственных контрактов по федеральным округам представлено в таблице 1:

Таблица 1

Распределение государственных контрактов по федеральным округам

 

Глава 3. Анализ проблем, возможности повышения качества федеральных целевых программ

3.1. Основные проблемы в области разработки и реализации федеральных целевых программ

 В настоящее время одной из целей является повышение результативности и эффективности федеральных целевых программ как инструмента решения крупных социально-экономических проблем.

Главные проблемы в этой области следующие.

Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Некоторым государственным заказчикам федеральных целевых программ при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета, более чем в 2 раза превышающие его возможности. Принятые при утверждении программ объемы их финансирования из федерального бюджета оказались за пределами бюджетных возможностей. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность. Как показало время, на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы.⁷

Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.

Нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Обязательства федерального бюджета формируются в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу (статья 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 7).⁸ В статье 179 Бюджетного кодекса предусмотрена необходимость включения в федеральные целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам за счет всех источников. При этом, в ходе подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо увязывать расходы па реализацию федеральных целевых программ с объемами и параметрами финансирования, заложенными в перспективном финансовом плане.

Это обстоятельство допускает возможность фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам федеральных целевых программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения. В конечном счете корректировка первоначальных замыслов, заложенных в утвержденных программах, приводит к разрушению целостной системы программных мероприятий, увязанных по срокам и ресурсам. В дальнейшем после таких изменений фактически выполняется не программа, а ее фрагменты.

Для исправления этого положения предлагается образовать Межведомственную комиссию при Правительстве Российской Федерации, которая рассматривала бы ход реализации каждой федеральной целевой программ на основе ежегодных докладов подготовленных госзаказчиками на предмет соответствия достигнутых показателей реализации целевых программ показателям, установленным при утверждении программ Правительством Российской Федерации.

Межведомственная комиссия на основе оценок эффективности результатов реализации целевых программ за отчетный год и влияния их на различные сферы экономики страны, представленных госзаказчиками целевых программ в том числе в ежегодных докладах, будет подготавливать заключения и направлять в Правительство Российской Федерации для принятия решений об объемах финансирования из федерального бюджета на очередной финансовый год по каждой реализуемой целевой программе, об изменении или о приостановлении ее реализации, изменении или отмене нормативных правовых актов, в соответствии с которыми реализуются целевые программы.

Итоговый документ работы Межведомственной комиссии должен представляться в Правительство Российской Федерации ежегодно до 1 мая.