Финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий

– имущество, приобретенное предприятием за счёт заемных средств, в том  числе кредитов банков и других кредитных  организаций;

– имущество, приобретенное или  созданное за счёт средств, получаемых предприятием из бюджета на безвозвратной  основе на капитальные вложения предприятия;

– имущество, приобретенное или  созданное за счёт целевого бюджетного финансирования в виде трансфертов, средств, получаемых предприятием в  виде бюджетных кредитов;

– имущество, приобретаемое за счёт прочих поступлений (арендная плата, амортизационные  отчисления, добровольные взносы).

На данном этапе развития у государственных  и муниципальных унитарных предприятий  существует ряд проблем, связанных  с экономической эффективностью деятельности предприятия. Ниже приведем примеры проблем развития государственных  и муниципальных унитарных предприятий, а также мнения экономистов по данным проблемам.

1. Приватизации государственных  и муниципальных предприятий  (Михеев А.А. Заместитель председателя  Комиссии по инвестиционным программам  при Правительстве г.Москвы, кандидат экономических наук)

Одобренная постановлением Правительства  РФ N 1024 от 9 сентября 1999 г. Концепция  управления государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации (далее - `Концепция`), впервые  с 1992 г., определила приоритет проблемы управления государственным имуществом. Данная проблема подразумевала изменение  формы собственности государственных  и муниципальных унитарных предприятий.

В документе заложена ориентация на постепенное количественное сокращение этих объектов при параллельной реализации комплекса мер по улучшению управления ими.

В `Концепции` предусматривается разработка целого комплекса мер по регламентации  государством механизма реализации права хозяйственного ведения. Большое внимание уделяется учету интересов государства, как собственника унитарных предприятий, на основе построения системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника и обеспечивающей непосредственное управление соответствующим имуществом со стороны государства.

В государственном секторе экономики, по данным Госкомстата РФ, к 1 января 2000 г., т.е. вскоре после принятия `Концепции`, насчитывалось около 72 тыс. предприятий  и организаций, среди которых  государственных унитарных предприятий (федеральных и субъектов Российской Федерации) было 21 574, государственных  учреждений - примерно 45 тыс., хозяйственных  обществ с долей государственного участия (более 50% уставного капитала) - около 5 тыс. Государственные унитарные  предприятия составляли более 70% числа предприятий и организаций госсектора в таких отраслях, как жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), торговля, транспорт, строительство.

За период 2000-2001 гг. численность  ФГУП сократилась примерно на треть: с 13786, как указывалось в `Концепции`, до 9394 (по состоянию на 1 января 2002 г). Для сравнения, укажем на то, что  численность федеральных государственных  учреждений (ФГУ) за тот же период выросла  с 23 099 до 34 926 (т.е. более чем в полтора  раза). Увеличилось, хотя и не в такой  степени, количество хозяйственных  обществ с государственным участием в капитале.  
Периодически выражавшаяся органами государственной власти озабоченность по поводу эффективности распоряжения государственной собственностью, переданной в хозяйственное ведение унитарных предприятий, почти не сказывалась на взаимоотношениях этих предприятий с государством.

При всех отличиях в подходах к  ситуации в различных ведомствах можно отметить, что возможность  приватизации ФГУП через их акционирование допускалась лишь в отношении  не более 15-20% их общего количества. Еще  более слабой выглядела вероятность  передачи федеральных ГУП в собственность  субъектов РФ.

В целом можно утверждать, что  разрабатываемые органами отраслевого  управления планы реорганизации  подведомственных унитарных предприятий  ориентированы на сохранение их основной массы в имеющейся организационно-правовой форме в прежнем или измененном (после присоединения или слияния) виде.

Изначально предполагалось, что  приватизация унитарных предприятий (путем акционирования и продажи  имущественных комплексов) станет основным направлением их реорганизации. Однако на практике этот процесс шел крайне медленно (табл. 1, 2).

Таблица 1 - Данные о приватизации ФГУП в 2005.

Таблица 2 - Проблемы, препятствующие приватизации ГУП

Исправлен серьезный недостаток в  регулировании деятельности государственных  предприятий: был принят порядок  утверждения программ деятельности ФГУП и определения части их прибыли, подлежащей перечислению в федеральный  бюджет. Определенные плоды принесли усилия государственных органов  по реализации права государства  на часть прибыли унитарных предприятий. Однако уже сейчас можно сделать  вывод о том, что получение  части прибыли от ГУП вряд ли можно  рассматривать в качестве весомого и перспективного источника бюджетных  доходов.

2. Проблема регулирования отношений  по поводу муниципального имущества  (Терехов Н.А., председатель комитета  по управлению муниципальным  имуществом)

Целью управления муниципальной собственностью является обеспечение доходной части  местного бюджета для решения  социально-экономических проблем  муниципальных образований, повышения  благосостояния и жизненного уровня населения, создание благоприятной  для привлечения инвестиций в  муниципальный сектор экономики. Кроме  того, собственная хозяйственная  деятельность муниципального образования  ведется не только в интересах  получения дохода и решения социально-экономических  проблем, но и в целях регулирования  общего хозяйственного оборота.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности муниципальных  образований может находиться только три категории имущества:

1) имущество, предназначенное для  решения вопросов местного значения, установленных данным Федеральным  законом;

2) имущество, предназначенное для  осуществления отдельных государственных  полномочий, переданных органам  местного самоуправления, в случаях,  установленных федеральными законами  и законами субъектов Российской  Федерации;

3) имущество, предназначенное для  обеспечения деятельности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, муниципальных  служащих, работников муниципальных  предприятий и учреждений в  соответствии с нормативными  правовыми актами представительного  органа муниципального образования.

Статья 50 Закона устанавливает целевое  назначение муниципальной собственности. Данное регулирование соответствует  особому статусу муниципалитетов  как публично-правовых образований  и связанных с ним особенностям участия муниципалитетов в гражданско-правовых отношениях. Названное принципиальное положение нашло свое отражение  не в форме установления критериев  допустимости муниципальной собственности  на объекты, а путем закрепления  подробного и закрытого перечня  имущества, могущего находиться в собственности  муниципальных образований разных типов.

Подобный подход может привести к необходимости внесения изменений  и дополнений в статью 50 Закона (возможно и путем изменения ее юридической  конструкции), так как принятие муниципалитетами к решению дополнительных вопросов местного значения может потребовать  создания (приобретения) объектов муниципальной  собственности, не включенных в перечень.

Законодательно закрепленный закрытый перечень муниципального имущества  целесообразен лишь в том случае, если в перспективе предполагается сохранение существующего социально-экономического состояния муниципальных образований, а возможности разработки и реализации стратегических планов их развития не предусматриваются, что существенно  ограничивает возможности муниципальных  образований по наращиванию доходов  за счет этой составляющей, а также  по развитию рыночных механизмов использования  земли и имущества.

Органы местного самоуправления каждого  муниципального образования вправе самостоятельно решать какие виды муниципального имущества в пределах перечня, определенного федеральным законом, необходимы им для решения вопросов местного значения.

В случаях возникновения у муниципальных  образований права собственности  на имущество, не относящееся ни к  одной из вышеперечисленных категорий, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Органы местного самоуправления до 1 января 2009 года должны были осуществить  в порядке, предусмотренном законодательством  о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не относящегося ни к одной из вышеперечисленных  категорий и находящегося в муниципальной  собственности на день вступления в  силу указанного Федерального закона.

Данные положения Федерального закона создают правовые гарантии, предусматривающие использование  муниципальной собственности в  целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования. Вместе с тем, необходимо учитывать, что в этом случае органы местного самоуправления лишаются дополнительных рычагов влияния на развитие муниципального сектора экономики, а также части  доходов, поступающих в местные  бюджеты от использования муниципальной  собственности.

С появлением новых, независимых субъектов  права муниципальной собственности (разных типов муниципальных образований) возникает вопрос о разделе имущества  между ними, а также проблема установления перечня необходимых для каждого  муниципального образования объектов собственности, определения критериев  отнесения имущества к объектам права того или иного муниципального образования.

Федеральные законы от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» и от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривают  перераспределение имущества между  Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями  в соответствии с разграничением полномочий между органами власти всех уровней, установленным данными федеральными законами. При этом Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2006 года обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность, находящегося соответственно в федеральной собственности и собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с указанным Федеральным законом.

В свою очередь до 1 января 2006 года органы местного самоуправления обеспечивают безвозмездную передачу в федеральную  собственность, собственность субъектов  Российской Федерации находящегося в муниципальной собственности  имущества, предназначенного для осуществления  полномочий федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации в соответствии с разграничением полномочий, установленным  с 1 января 2006 года настоящим Федеральным  законом, другими федеральными законами.

Для обеспечения указанного процесса необходимо провести инвентаризацию передаваемого  имущества; установить ответственность  органов власти всех уровней за сохранность  и эксплуатацию имущества до и  после передачи; условия и способы  разрешения возникающих конфликтов; механизмы передачи неиспользуемых объектов, находящихся в собственности  других органов власти.

В целях реализации указанных положений  требуется принятие федеральных  законов, устанавливающих порядок  отчуждения вышеуказанного имущества, а также особенности возникновения, осуществления и прекращения  права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Кроме того, в связи  с изменениями территориального устройства местного самоуправления, предусмотренными реформой федеративных отношений и местного самоуправления, Правительству Российской Федерации  необходимо установить основания разграничения  обязательств, возникающих у органов  местного самоуправления в порядке  правопреемства, а также порядок  и сроки составления передаточного (разделительного) акта.

3. Низкая экономическая эффективность  муниципальных унитарных предприятий  (Молчанова О.В., заместитель директор  департамента экономики и финансов).

Федеральный закон № 168-ФЗ от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных  унитарных предприятиях» в ст. 8, хотя и не вполне четко, сформулировал  цели сохранения и создания данных организаций, регламентировал правовое положение муниципального унитарного предприятия, права и обязанности  собственников их имущества, ввел целый  ряд новелл относительно порядка  управления унитарным предприятием, а также требований в отношении  руководителя унитарного предприятия.

Вместе с тем, в ряде случаев  муниципальные унитарные предприятия  функционируют без текущих планов, согласованных с органами исполнительной власти, четкого определения цели их деятельности и стратегии развития. Низкое качество управления муниципальными унитарными предприятиями в современной России связано с отсутствием четкого определения целей функционирования этих предприятий, недостаточным объемом прав собственника (в лице органов местного самоуправления) в области выработки текущей политики предприятия и отсутствием контроля за реализацией намеченных задач, что ведет к нецелевому использованию прибыли и амортизации, разрушению основных фондов.

Как следует из действующего в настоящее  время Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, том числе в сфере управления муниципальной собственностью, строятся на основе договоров. Вместе с тем  всякое муниципальное образование  заинтересовано в комплексном социально-экономическом  развитии своей территории, поэтому  согласно законодательству Российской Федерации муниципальные органы власти наделены правом координировать деятельность соответствующих хозяйствующих  субъектов по вопросам торговли, землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т.п. Органы местного самоуправления участвуют в делах о банкротстве  градообразующих предприятий и  при решении вопросов их финансового  оздоровления или внешнего управления, а также их интересы учитываются  при приватизации муниципальных  предприятий.