Административная реформа в Великобритании

С формированием правительства Тони Блэра (1997-2007) административные реформы продолжаются, но они приобретают новые краски и направления. Если ранее основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сейчас не только рынок, но и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов административных реформ; учитываются не только экономические, но и политические издержки. Здесь одними из центральных вопросов ставятся возрождение и развитие местного управления, парламентская модернизация, деволюция и развитие электронного правительства. Основной идеологии административных трансформаций здесь выступает поиск ≪третьего пути≫ между неолиберализмом и старой социал-демократией. С премьерством Гордона Брауна (2007-2010) также связана попытка проведения плана реформирования государственного управления. Основная задача реформирования виделась в таком управлении, которое бы было ответственным перед британцами и чувствительным к их потребностям. [5,43]

Основные направления  реформы были связаны с сокращениями затрат в группе высшей гражданской службы, с уменьшением расходов на консультационную службу и маркетинг, с упразднением более ста правительственных структур и усилением надзора над оставшимися, с уменьшением концентрации государственных служащих в Лондоне и на юго-востоке страны. [14,23]

Нынешнее коалиционное правительство Дэвида Камерона, сформированное в 2010г., делает ставку не на рынок или государство, а на общество, проводя реформы под лозунгом «Большое общество» (“Big Society”), модернизируя публичное управление и публичную службу путем вовлечения общественности в процессы контроля, определения и выработки публичной политики, выявления значимости государственных функций и т.д. Предваряющими документами, поставившими проблему политико-административной реформы, были четыре доклада, подготовленные различными институтами и организациями. [7,148]

Первый доклад под  названием «Доверие к системе. Восстанавливая доверие к нашей системе государственного управления и регулирования» был подготовлен Институтом политики регулирования летом 2009г.  В нем отмечалось, что недоверие связано не только с отдельными политиками или правительством, а с системой государственного управления. И нынешний кризис лишь обострил его. Люди потеряли доверие к политическим и регуляторным процессам. Корни недоверия, согласно докладу, следует искать в электоральном процессе, соглашениях об ответственности и подотчетности, положении и потребностях средств массовой информации, неспособности управлять ожиданиями, неполном понимании коммуникационных потребностей граждан, изменяющейся профессиональной иерархии. [12,63]

Авторы доклада выделяют три основных темы, которые связаны  с восстановлением доверия к  системе.

Первая тема связана  с отделением политиканства от политики. Доверие может быть повышено, если в политике не будут преобладать политические игры, личные интересы, нечестность и сокрытие правды. В этой связи необходимо поднять уровень и качество управления процессом выработки политики.

Вторая тема – повышение чувствительности правительства к публичным интересам. Принимаемые решения должны четко выражать публичные интересы, а процесс их выработки должен быть прозрачным.

Третья тема касалась восприятия компетентности и отзывчивости системы. Здесь улучшение доверие определялось повышение ответственности органов власти перед гражданами.

Второй доклад «С надеждой: Уайт-холл перед будущим», подготовленный в январе 2010г. Институтом изучения правительства, ставил своей задачей подчеркнуть те узловые проблемы реформирования правительства, которые соответствовали бы идее «объединенного управления». В сердце британского правительства существует разрыв, который ослабляет общие политические усилия по достижению стратегических целей. Во-первых, подчеркивалось, что необходимо изменить значение центрального правительства. Оно должно сосредоточиться на стратегических способностях и задачах, чтобы достигать приоритетных целей. Во-вторых, требует изменения управление в департаментах правительства. Многие ведомства еще не могут выполнять ответственно стратегические задачи центра за счет разделения власти и ответственности с центром. В-третьих, основной задачей является повышения значения координации политики, чтобы обеспечить управление сквозными вопросами правительства. [7,56]

Третий доклад был опубликован в то же время непартийной группой «Инициативы для лучшего управления», объединяющей бывших государственных служащих, под названием «Качественное правительство: Реформируя парламент и исполнительную власть». Авторы доклада указывают на то, что качественное управление должно следовать основным принципам, которые определяют формирование и осуществление политики и подготовку и оценку законодательства. Реализация этих принципов зависит от гармоничного функционирования различных частей государства, особенно, парламента и исполнительной власти. Главными ценностями, из которых проистекают практические принципы, являются единство, прозрачность, объективность, подотчетность и ответственность. В последние двадцать лет страна достигла определенного развития, но были совершены и ряд ошибок в публичном управлении. В то же время появились и новые факторы, которые заставляют вновь ставить вопрос о реформе, - расширение активности публичного управления, влияние средств массовой информации и новых информационных технологий, политизация огромных областей публичных дел. Отсюда, как следует из доклада, проистекает напряжение между стремлением к большей централизации и требованием децентрализации, между профессионализацией и политизацией, между критической ролью средств массовой информации и их стремлением влиять на повестку дня управления. [3,15]

Конституционный комитет  Палаты лордов опубликовал свой доклад «Управление кабинета и центр правительства», в котором потребность в совершенствовании деятельности публичного управления определяются как необходимость большей «прозрачности и подотчетности» и реконструкции отношений между различными департаментами, такими как управление кабинета, управление премьер-министра, казначейство и т.д. Основное внимание здесь уделено исследованию активности тех обслуживающих правительство структур, которые за последние десятилетия приобрели значительный вес в политике и публичном управлении. В этом отношении авторы доклада подчеркивают, что необходимо соблюдать определенное соответствие между структурами власти и структурами ответственности в системе управления. Там, где происходит крен в структурах власти, там необходимо проверять и структуру ответственности. [4,110]

Все эти доклады создавали  определенную идейную атмосферу, в  которой коалиционное правительство Камерона обратилось к совершенствованию публичного управления. В коалиционной программе, опубликованной в мае 2010г., совершенствование публичного управления в широком смысле слова включало в себя ряд задач, объединенных понятием «политическая реформа». Политическая реформа касалась электоральной системы, деятельности парламента, повышение эффективности деятельности правительства, изменения отношений государства и общества, деволюции, налоговой политики и т.д. Специальный раздел был посвящен прозрачности правительства. В отношении государственной гражданской службы ставилась цель «улучшить гражданскую службу и сделать так, чтобы лучшие гражданские служащие награждались, а менее эффективные уходили», а также реформировать компенсационную схему гражданской службы, чтобы привести ее в соответствие с практикой в частном секторе. В 2011г. обсуждение программы реформирования публичного управления, государственной гражданской службы и публичных услуг стала более активной. В своей речи о «Большом обществе» 23 мая премьер-министр уделил особое внимание публичным услугам и проблемам выработки государственной политики. В мае же Правительство опубликовало планы структурных реформ для всех министерств и департаментов центрального правительства. В Плане структурных реформ для Управления кабинета особое внимание уделялось повышению роли публичного управления, когда правительство становится его центром. [16,67]

Структурные приоритеты реформы включают в себя следующие цели:

1. Внедрить действенность  и эффективность в правительство: Сделать центральное правительство более эффективным и действенным посредством мудрой траты денег налогоплательщиков, упразднения лишних выплат и реформировании гражданской службы.

2. Повысить прозрачность  в публичном секторе: Публиковать информацию, которая даст налогоплательщикам возможность контролировать государственных служащих, а пользователям публичных услуг выбирать между провайдерами.

3. Реформировать политическую  и конституционную систему:

Способствовать усилиям дать власть народу и сообществам через перераспределение власти от британского сверх централизованного государства.

4. Построить Большое  общество: Построить Большое общество посредством повышения власти сообществ, открытия публичных услуг и развития социальных действий.

5. Продвигать социальную мобильность: Помогать создавать более справедливое, более открытое и более мобильное общество. [14,26]

Современный этап реформирования публичного управления и гражданской службы в Великобритании в отличие от предыдущих административных реформ характеризуется большей сопряженностью с масштабными политическими реформами, которые проводит коалиционное правительство консерваторов и либеральных демократов. Попытка найти новую идею политического управления вне рыночных и этатистских подходов явно выражена в коалиционной стратегии реформ, но, насколько она будет конструктивной, покажет будущее.

Заключение

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций.

Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно поэтому такое  важное значение имеет развитие теории административно-государственного управления как самостоятельной научной дисциплины. [15,33]

Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе административно-государственного управления и современной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция «политической бюрократии» ориентирована не на абстрактное общее благо, а на политические интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственного управления в Великобритании, можно сказать, что сегодня нет «нейтральной» администрации: есть ключевые посты в госаппарате занимают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о политизации государственной службы. [10,234]

Интересная тенденция  проявилась в последние десятилетия  при формировании модели аппарата государственных служащих в Великобритании. Исторически сложилось так, что в госаппарате Великобритании достаточно долго преобладали администраторы широкого профиля — дженералисты. Время показало, что эта модель имеет свои сильные и слабые стороны. Несомненно, расширенное использование дженералистов упрощает задачу общей координации управления. Администраторы широкого профиля, способные трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные политическим руководителям, оказывают большую помощь лицам, принимающим решения. Очевидно также, что узкие специалисты не способны анализировать проблемы в широком контексте общегосударственных интересов. Однако существует и другая сторона проблемы. В условиях постоянно возрастающей специализации управления, расширения и усложнения сфер государственной активности администраторы широкого профиля не справляются с возросшим объемом задач — значительная доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить им проблему в простой и доступной форме. Именно поэтому возникла компромиссная тенденция — создание интегральной иерархии, при которой специалисты и дженералисты работают рука об руку под единым руководством высшего чиновника. Это позволяет объединить сильные стороны двух существовавших ранее подходов, по возможности избегая их слабых сторон. [17,15]

Весьма важным представляется вопрос о карьере чиновника на государственной службе. Здесь также  прокладывают себе дорогу новаторские  тенденции. Достаточно долго в Великобритании основным элементом бюрократической  карьеры была гарантия медленного, но верного продвижения по службе в зависимости от стажа или возраста. Однако в современных условиях, когда административные реформы и инновации стали обычной практикой, стаж работы уже не может служить главным критерием при назначении на более высокую должность. Гораздо важнее высокие деловые качества, личная инициатива, предприимчивость и новаторство. Именно эти критерии заложены в современной английской модели карьеры государственного служащего, которая на сегодня должна быть признана наиболее оптимальной: здесь нет автоматического продвижения вверх по служебной лестнице; основным критерием для повышения чиновника в должности является вид и качество проделанной работы.

В заключение следует  сказать, что несмотря на успехи в  развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в Великобритании, остается еще немало открытых научных проблем. К ним прежде всего относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управлении, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственной машины и многое другое.