Административно-правовой статус граждан

    Принятый 16 декабря 1997 года Свердловской области  закон « Об обращениях граждан  « различает, предложения, заявления, жалобы, ходатайства.

    В законе использованы такие понятия:

1. предложения- обращения граждан, направленные на улучшение деятельности органов и должностных лиц, на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, решение вопросов экономической , политической, социально-культурной и других сфер деятельности общества и государства;
2. заявления – обращения граждан по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации, законодательством РФ и Свердловской области;
3. жалобы- обращения граждан с требованием восстановления нарушенного действиями /бездействием/ и решениями органов либо должностных лиц, другими гражданами их прав, свобод или законных интересов;
4. ходатайства - письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод;
5. коллективные обращения граждан- обращения двух или более граждан, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях.

ПРАВО ГРАЖДАН  НА АДМИНИСТРАТИВНУЮ ЖАЛОБУ 

    Право гражданина обжаловать акты субъектов  власти – атрибут демократической  организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями  властеотношений, асимметричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы, Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны: выбор не самого лучшего варианта, из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности ,злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать , использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены.

    В гражданско-правовых отношениях, построенных  на правовом равенстве, защита прав сторон обеспечивается главным образом  средствами правозащиты и судебными исками. В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищается главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные общественные организации.

    Для уяснения юридических свойств и  процедур разрешения все жалобы следует  поделить на два типа:

• административные, то есть рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке;
• судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного, гражданского или конституционного судопроизводства.

    Иными словами, ко второму типу относятся  обращения граждан в суд, решения  по которым принимаются на основе норм УПК, АПК, ГПК. К этому типу обращений  относятся и жалобы, рассматриваемые  конституционными /уставными/ судами. Все остальные жалобы, рассматриваемые  судьями, являются административными.

    Сразу же необходимо сделать несколько  пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалобами, но иногда и заявлениями / ст. 109 УПК /, апелляциями. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и суды. Так, туда поступает много писем  по вопросам несвоевременного рассмотрения дел, возмещения ущерба. Рассматриваются  такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответствии с нормами административного  права. Таким образом, административная и судебная жалобы различаются, главным образом , не адресатом, а порядком рассмотрения.

    Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название – судебная жалоба - является в определенной степени условным. Среди них можно  выделить жалобы:

• на административные акты, рассматриваемые в порядке административной юстиции;
• по делам частного обвинения;
• кассационные;
• надзорные;

    Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия, и результат  рассмотрения которых –акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой уголовного или гражданского дела.

    Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая  и специальная жалобы. Порядок  рассмотрения первых регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года в редакции от 4 марта 1980 года « О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб  граждан». Основания и порядок  производства по специальным жалобам  регулируются специальными нормами, содержащимися  в Уставе связи, Дисциплинарном Уставе Вооруженных сил, Положении о  порядке рассмотрения трудовых споров , Таможенном и Налоговом кодексах, КоАП РСФСР и в некоторых иных актах.

    Право на общую жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать по любому значимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия. Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействия работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы – не только не законные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства

    Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы, как  самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может  быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов. Очень широко граждане используют право  обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о  незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к  автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.

    В Указе говорится об обжаловании  действий должностных лиц, государственных  и общественных органов. На практике данное положение толкуется значительно  шире. Нередко граждане пишут о  бездействии служащих, о непринятии надлежащих мер к нарушителям  общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии граждан к  работе аптек, больниц, школ и других социально- культурных учреждений.

    К кому можно обратиться с жалобой? Ст. 4 закона « Об обжаловании в  суд действий и решений, нарушающих права граждан» называет адресатов  жалоб. В ней сказано: «Гражданин вправе обратиться с жалобой …либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию, должностному лицу, государственному служащему, общественному объединению». Федеральными законами предусмотрено также, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.

    В принятых за последние годы актах  субъектов Федерации дается широкий  перечень адресатов жалоб граждан. Так, в Свердловском областном законе от 9 января 1998 года сказано: гражданин  вправе обращаться:

• в палаты Законодательного Собрания Свердловской области и к их должностным лицам;
• к Губернатору Свердловской области, в Правительство Свердловской области, иные органы исполнительной власти Свердловской области и к их должностным лицам;
• в органы местного самоуправления муниципальных образований Свердловской области и к их должностным лицам местного самоуправления;
• в органы территориального общественного самоуправления и к их руководителям;
• в органы управления организаций и к их руководителям;
• в иные органы и к их должностным лицам, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов.

    Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти  не знают ограничений права граждан  на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействия в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые служащие. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.

    Очень широки возможности для обжалования  и с точки зрения формы их реализации. Общие административные жалобы граждане могут подавать лично, через своих  представителей, используя средства связи. Такие обращения могут  быть письменными и устными, индивидуальными  и коллективными. Подача общей жалобы не ограничена каким-либо сроком. В  законе отсутствуют и количественные ограничения прав на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может  обращаться много раз в один и  тот же, либо в разные органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию  непосредственно или из другой организации  поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную  проверку можно и не проводить.

    Но  в настоящее время существует ряд вполне оправданных ограничений  для лиц, использующих право на общую  административную жалобу. Она должна быть изложена на государственном, то есть русском языке. Из этого общего правила возможны исключения. Например, если в субъекте Федерации установлен еще и свой государственный язык, если лицо, воспринимающее жалобу, способно понять смысл изложенного на ином языке.

    Указом  Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 года было установлено  «Письменное обращение гражданина - должно быть им подписано с указанием  фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным  и рассмотрению не подлежит».

    По  поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд  соображений. Во-первых , на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя, отчество и адрес заявителя, либо место его работы, учебы и отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы / учебы/ - альтернативно, то есть либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а поэтому она не изменила специальной. Например, в ст. 110 УПК РСФСР, сказано: « Письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого исходит» и не содержится требование указывать имя, отчество, адрес, место работы или учебы. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма известен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки установлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т.д., то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того, как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Отказ дать пояснение совершать какие-либо действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов и т. д., не обоснованы. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны сохранять в тайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом.

    Анализ  соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Так, в ст. 266 КоАП РСФСР говорится: « Постановление районного, городского народного суда / народного судьи/ о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит». Иными словами, установленный КоАП порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях не распространяется на постановление судей. Значит, специальная жалоба на постановление судьи не допускается, но общая возможна. Сопоставление общей административной жалобы и специальной, предусмотренной КоАП РСФСР позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адвокатам (ст. 250, 266 КоАП РСФСР), а общая жалоба - каждым гражданином. Во- вторых, специальная жалоба данного вида должна быть письменной ( ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР ), а для общей жалобы форма не установлена. В- третьих, адресатами специальной административной жалобы выступают вышестоящий орган ,круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В- четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок ( десять дней ) со дня вынесения постановления, а для общей сроки не определены. В- пятых, подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания ( ст. 270 КоАП РСФСР ), обращение же с общей жалобой таких последствий не влечет.

    Еще одним примером специальной жалобы может служить жалоба, которая  подается в соответствии со ст. 139, 141 Налогового кодекса РФ. На действие, бездействие налогового органа жалоба подается в вышестоящий налоговый  орган или вышестоящему должностному лицу этого органа в письменной форме  в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик или иное обязанное лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих  прав. Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании  письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на выдачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или  тому же должностному лицу.

    Подача  жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия. Но если налоговый орган / должностное  лицо /, рассматривающий жалобу, имеет  достаточные основания полагать, что обжалуемый акт или действие не соответствует законодательству РФ, он вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого  акта или действия. Такое решение  принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом.