Государственная служба в США

    На  сегодняшний день в США правовое положение государственной службы регулируется большим числом разнообразных актов, собранных  в титуле 5 Свода законов США. Непосредственно к государственной службе относятся следующие его части: Часть 2. Служба управления кадровой политикой, Часть 3. Государственные служащие (А. Общие положения, Б. Трудоустройство, В. Профессиональная деятельность, Г. Заработная плата и содержание, Д. Рабочее время и отпуска, Е. Трудовые отношения).

   Законом о реформе гражданской службы 1978 года определены следующие цели законодательства: «политика Соединенных Штатов в сфере государственной службы состоит в том:

1. чтобы обеспечить народ Соединенных Штатов компетентными, добросовестными и эффективно действующими федеральными служащими, отражающими разнообразие нации, и улучшить качество государственной службы; управление федеральными кадрами должно осуществляться в соответствии с принципами системы заслуг и не должно нарушать требований о запрещенной кадровой практике;
2. чтобы сформулировать принципы системы заслуг, которые применяются в организации конкурсной службы и определяют деятельность федеральных органов исполнительной власти таким образом, чтобы федеральные органы при исполнении ими своих функций действовали в соответствии с этими принципами; понятие запрещенной кадровой практики должно быть законодательно определено таким образом, чтобы федеральные служащие своим поведением не подрывали принципов и единства системы заслуг»⁴.

   Законом о реформе гражданской службы 1978г. были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа:  

 Управление  по руководству персоналом;    

Управление  особого советника;    

Совет по охране системы  заслуг.   

Им  поручалось выполнение трех различных  функций: 1) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев нарушения правовых норм; 3) вынесение решений по таким случаям.    

Помимо  этого, Закон 1978 г. создал новую группу служащих - Службу  
Высших Руководителей (СВР). Для СВР был установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения. 

1.2 Структура государственной  службы     

В США под федеральным государственным  служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной существуют государственные службы отдельных штатов и аппарат управления органов местного самоуправления.      

К началу 1980-х в США на федеральной  государственной службе состояло около 1990 тысяч служащих, 85-90% которых служили в 14 правительственных департаментах.⁵      

В основу организации федеральной  государственной службы положено деление  служащих на две категории: «конкурсную» и «патронажную».      

К первой категории относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг».      

Ко  второй категории относятся те государственные  служащие, которые назначаются на должности президентом единолично (помощники и советники президента) или по совету или с согласия сената. Кроме того, к числу «патронажных» относятся те доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министров).      

Особый  статус имеют государственные служащие так называемых «исключенных», то есть не подпадающих под общее законодательство, государственных органов. К ним относятся Агентство Национальной безопасности, Федеральное бюро расследований, Центральное Разведывательное управление, Генеральное отчетное управление и др.       

Однако, помимо вышеперечисленных  основных категорий государственных служащих, законодательство выделяет и другие категории, - это государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет); государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (не более чем на 18 месяцев); государственные служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы в тех случаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел).      

Профессиональные  гражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом  порядке по 18 категориям. Характеристики и описание каждой из категорий утверждены в законодательном порядке. Однако в ряде министерств и ведомств, например, в Государственном департаменте установлены собственные табели о рангах.      

Категории 1-4 относятся к низшему персоналу  административных учреждений непосредственных исполнителей, которые занимаются рутинной работой. От них не требуется выносить независимые суждения. Их работа проходит под непосредственным и общим наблюдением. По своему материальному положению  это низкооплачиваемые работники. В 1980 году их средняя зарплата равнялась 6,5-10 тыс. долларов в год – это зарплата неквалифицированного рабочего. В том же 1980 году служащие 1-4 категорий составляли 21% от общего числа федеральных служащих (в дальнейшем также все статистические данные будут приводятся по состоянию на 1980 год).      

К категориям 5-8 относятся служащие, работа которых требует специальных знаний и подготовки. Это исполнительный персонал высшей квалификации, как правило, имеющий дипломы высших учебных заведений. Служащие этих категорий находятся под постоянным административным руководством и составляли 31% от общего числа. Средняя зарплата составляла 11,3-16 тыс. долларов, что ниже, чем специалистов подобной классификации в частном секторе.       

Служащие  категорий 9-14 – это средний руководящий  персонал, которые работают под общим  наблюдением. К ним уже предъявляются специальные требования. Так, служащие 11 категории должны быть способны выносить самостоятельные решения, служащие 12 категории – проявлять способность к руководству,  служащие 13 категории – это помощники глав подразделений, а 14 категории – это главы подразделений. Служащие этих категорий составляли 46,6% от общего числа служащих и получали в среднем 20-35 тыс. долларов в год.      

Служащие 15-18 категорий – высший руководящий  состав, в обязанности которого входит планирование и руководство специализированными программами.  Эти служащие возглавляют бюро и отделы. Они составляли 2,5% от общего числа служащих и получали 50-75 тыс. долларов.⁶     

Тут нужно отметить, что если все служащие низших и средних ка-тегорий конкурсной службы проходят ее в соответствии с системой заслуг, то служащие 15-18 категорий имеют особый юридический статус. Они проходят службу в соответствии с системой званий, которая была введена президентом Джонсоном в конце 1960-х. Суть этой системы заключается в том, что любой служащий данной категории в любой момент может быть перемещен из одного органа в другой без его согласия и предупреждения. Таким образом, глава какого-либо органа имеет возможность тасовать высший управленческий слой каким ему угодно образом. Сделано это для того, чтобы в высших управленческих кадрах развивать самостоятельность в принимаемых решениях и инициативность. С принятием в 1978 году Закона о гражданской службе система назначения администраторов была утверждена как юридический институт.      

Кроме того, высшим категориям государственных служащих законодательство уделяет больше всего внимания. Так, законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограничения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек. Устанавливаются должности высшего руководящего состава следующим образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государственной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руководящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемые бюджетные ассигнования на два следующих года. Управление государственной службы проводит консультацию с Административно-бюджетным управление, входящим в состав аппарата президента, и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости.     

Установлены ограничения и в отношении  других категорий государ-ственных  служащих.       

В частности, общее число не карьерных государственных служащих не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава. А общее число государственных служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрезвычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего руководящего состава.⁷     

На  сегодняшний день категория государственных  служащих в США включает как должностных  лиц и вспомогательно-технический  персонал, связанный с реализацией  государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и т.п.).     

В США государственным служащим в  широком смысле считается любое  лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.      

 Следовательно, правомерно было бы говорить о том, что в американской системе власти любое лицо является государственным служащим, от президента до почтового служащего.      

В то же время в специальной литературе в ряде случаев проводится различие между «гражданской службой», охватывающей категорию профессионального несменяемого чиновничества, и «правительственной службой», под которой подразумевается высший слой государственных чиновников, сменяемых на основе «системы добычи». Характерно, что на русский язык все эти термины переводятся, как «государственная служба».     

Можно говорить о скорейшем соотнесении  терминов «государственная служба»  в русском языке и «правительственная служба» в США, т.к. именно эти  понятия видятся мне как синонимы. Гражданская служба - это особое понятие государственного устройства США.     

Ввиду того, что конституция США обошла молчанием вопрос о построении государственной  службы на местах, организация деятельности чиновников в управленческом аппарате штатов и местных органов управления стала прерогативой власти штатов и местного управления.     

В результате, с юридической точки  зрения, в США не существует единой государственной службы. Она как  бы разделена по административно - территориальному признаку на множество автономных систем, что при наличии в США около 185 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно- правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит в свою очередь из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично.     

Если  сравнить с российским устройством, то в первую очередь необходимо упомянуть о принципе федерализма, в соответствии с которым в России различаются: федеральная государственная служба, находящаяся в ведении РФ (п. «т» ст. 71 Конституции РФ); государственная служба субъектов РФ, находящаяся в их ведении (п. 3, ст. 2 Закона об основах госслужбы в РФ).     

Под гражданской  службой в США понимают совокупность государственных учреждений, которые финансируются бюджетом (включая социальных работников, коммунальные службы и т. д.)      

В Российской Федерации работники  образования и медицины в число  государственных служащих не включены, а под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.⁸ 
  
  
 

2. Статус  государственного служащего в США    

2.1 Поступление на  государственную  службу. Изменение  в должности    и освобождение от должности государственного служащего      

Американское  законодательство скупо описывает процедуру допуска к «патронажным» должностям. Отмечается лишь, что на эти должности проводятся лица, пользующиеся особым доверием президента или глав министерств и ведомств.      

Набор на должности государственной службы, основанной на системе заслуг, проводится в двух формах: «открытой» (для должностей конкурсной службы) и «закрытой» (для  государственного департамента, служб  здравоохранения и лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может занять любое лицо, успешно сдавшее экзамен. При закрытом наборе занятие высших постов осуществляется, как правило, в порядке карьерной службы в данной системе.      

На  конкурсную службу и службу в «исключенных» государственных органах. Исключение сделано только в отношении низших должностей в отдельных ведомствах (например, государственный департамент), где существует необходимость в привлечении специалистов высшей квалификации, не являющихся гражданами США.      

Одним из принципов государственной службы является равенство возможностей при  трудоустройстве. Однако законодательством  установлены льготные условия для  ряда категорий: для ветеранов войны, бывших военнослужащих, инвалидов и  представителей национальных меньшинств.

Процедура приема на работу включает в себя следующие  стадии: 1) проверка заявления; 2) проведение экзаменов или собеседования; 3) проверка благонадежности; 4) выбор кандидата  на должность; 5) проверка испытательного срока.      

Конкурсные  экзамены проводятся в письменной и  устной форме и имеют целью  проверку профессиональных знаний и  пригодности кандидатов для занятия должностей, как правило, среднего звена управления. Экзаменационные требования согласовываются с Управлением государственной службы.       

Важным  условием является опубликование перечня  вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение вакантной должности, что формально дает возможность  принять в них участие каждому  заинтересованному лицу.