Исполнительная власть

Органы исполнительной власти в своей деятельности по выполнению возложенных на них задач и  функций руководствуются рядом принципов. Они представляют собой общие положения, идеи, основополагающие требования, которые характеризуют сущность управленческой деятельности, ее предназначение. Важнейшие из них закрепляются в законодательстве.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции, означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен усиливаться как со стороны органов законодательной и судебной властей, так и непосредственно со стороны народа и его негосударственных организаций. При этом необходимо использовать различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц, чтобы решительно искоренять проявления коррупции, бюрократизма, безответственности. Для этого должен быть установлен порядок регулярных отчетов должностных лиц органов исполнительной власти перед законодательными (представительными) органами, трудовыми коллективами, населением, возможно большей открытости их работы.

Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции) предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает главный закон государства — Конституция России, которой должны соответствовать все другие нормативные правовые акты и акты применения права. Однако пока отсутствует комплексный правовой акт — закон, устанавливающий соподчиненность нормативных актов, определяющий правила их применения, вступления в юридическую силу и действия.

В условиях, когда в стране началась широкая правовая (и судебная) реформа, призванная обеспечить верховенство и торжество Закона во всех сферах жизни общества и государства, крайне важно выработать механизм поддержания  законности и правопорядка. Недопустимо, чтобы субъекты Федерации отдавали приоритет своим нормативным  правовым актам, а не актам Российского  государства. Административное законодательство, находясь в совместном ведении Федерации и ее субъектов, не дает последним права на принятие собственных нормативных актов, противоречащих федеральным законам.

При характеристике принципа верховенства права возникает проблема соотношения  норм международного права и национального (внутреннего) законодательства. Конституция (ст. 15) впервые установила общую  норму, предусматривающую приоритет  международных договоров — разумеется тех, участницей которых является Российская Федерация, — над положениями ее внутреннего законодательства. Это означает, во-первых, что если в международном договоре содержатся иные положения, чем имеющиеся в национальном законе, то действуют положения Договора. Во-вторых, общепризнанные принципы международного права и международные договоры России имеют прямое, непосредственное действие на российской территории. С принятием Конституции 1993 г. органы государственной власти и все должностные лица обязаны руководствоваться положениями международных договоров, участницей которых является Россия.

Принцип разделения и взаимосдерживания властей, закрепленный в ст. 10 и 11 Конституции, выражает существование и самостоятельность трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. Если до принятия Конституции 1993 г. взаимоотношения Правительства как органа исполнительной власти с парламентом как органом законодательной власти характеризовались полной зависимостью первого от второго, то при реальном разделении властей такое положение дел недопустимо. Каждая ветвь государственной власти должна осуществлять свои функции в установленных пределах. Чрезмерное внимание Федерального Собрания — парламента России к вопросам, относящимся к компетенции Правительства, отрицательно сказывается и на законотворчестве, и на исполнении законов. В то же время эти обе ветви государственной власти должны неукоснительно исполнять судебные решения, что особенно важно в сферах федеративных отношений и толкования Конституции страны.

Конституция предусматривает  механизмы, направленные на взаимосдерживание властей. Многие функции координации в государственном механизме выполняет Президент. Являясь главой государства, Президент имеет рычаги воздействия не только на исполнительную, но и на законодательную и судебную ветви власти. Президент, который находится как бы над Федеральным Собранием и Правительством России, должен создавать противовесы для них, обеспечивая их согласованное функционирование, а также способствовать повышению их авторитета.

Принцип разграничения полномочий федеральных  и региональных органов, закрепленный в ст. 11, 78 Конституции, проявляется в том, что компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются не по их собственному усмотрению (хотя «мера свободы» здесь достаточно велика), а на основе нормативно-правовых актов. При этом, естественно, акты органов исполнительной власти субъектов Федерации не должны противоречить актам федеральных органов исполнительной власти. Осуществляя свои полномочия, федеральные органы исполнительной власти вправе создавать свои территориальные структуры и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Принцип законности (ст. 15 Конституции) означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию, законы и подзаконные акты. Безвластие и неуправляемость во многих сферах— результат прежде всего несоблюдения принципа законности и правового нигилизма. Вот почему в деятельности высших opгaнов государственной власти России стало уделяться больше внимания укреплению законности, правопорядка, соблюдению дисциплины и формированию должного правосознания. Одной из основ поддержания законности и правопорядка является требование личной (персональной) ответственности каждого должностного лица, государственного служащего и гражданина за на- рушение законов. Исключительно важна здесь свобода слова, реализуемая, конечно, на основе соответствующих конституционных и других законодательных норм. Соблюдение законности — это главное условие эффективности, результативности деятельности органов исполнительной власти. Злоупотребление властью, служебным положением и совершение должностными лицами и государственными служащими противоправных действий влекут для виновных установленную законом ответственность.

Принцип гласности предполагает открытость законодательства, доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц. Статья 15 Конституции устанавливает, что законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля не может быть подлинной подконтрольности государственных служащих, работающих в органах исполнительной власти. Все, что делается в центре и на местах, должно находиться под контролем общества, на виду у него. Ни один работник opгaна исполнительной власти не может оставаться вне критики. И здесь трудно переоценить роль свободы слова и гражданской активности населения.

Не подлежат разглашению  сведения, составляющие государственную  и иную охраняемую законом тайну, а также полученные в процессе служебной деятельности сведения, затрагивающие  честь и достоинство граждан, за исключением случаев, пред- усмотренных законом.

Принцип приоритета и гарантированности  прав личности является новым для российского законодательства и административной практики. Правовое государство, которое предполагается создать в России, характеризуется тем, что права личности признаются высшей ценностью, а все государственные органы, в том числе и органы исполнительной власти, ответственны перед гражданами. Права граждан должны быть надежно защищены от любого произвола органов государства, должностных лиц и представителей власти.

Провозглашение человека, его  прав и свобод высшей ценностью, признание  в качестве главной обязанности  Российского гoсударства соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции) предопределяют необходимость совершенствования законодательства, приведения его в соответствие с общепринятыми принципами и нормами международного права, международными стандартами, а также разработки и принятия новых нормативных актов, особенно прямо предусмотренных Конституцией или вытекающих из содержания ее норм.

Статья 5 Конституции закрепляет принцип федеративного устройства государства. Это предполагает последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве сущности единства основ государственного строя, равноправия субъектов Федерации, верховенства федерального закона, территориальной целостности государства при полной свободе передвижения людей, информации, товаров, денег и услуг. Провозглашенное Конституцией равноправие субъектов Федерации предполагает предоставление им равных возможностей реализации прав народов и каждой личности. Это зависит не только от самих субъектов Федерации, но и от организации власти в едином федеративном государстве. Что касается закрепленной в Конституции модели федерализма, то она обусловлена не только многонациональным составом России, но и компактным проживанием разных народов на данной территории в течение многих веков. Заключение Федеративного договора послужило укреплению Российского государства. Конституция 1993 г. полностью инкорпорировала Договор в свой текст. Следовательно, Россия — конституционная федерация, а право выхода из нее может быть получено лишь со всероссийского согласия, выявленного путем референдума. Двусторонние договоры между Федерацией и ее субъектами, в том числе республиками, — это документы о разграничении полномочий, и не более того.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, то есть подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции). Принцип централизации имеет большое созидательное значение, ибо в таком многонациональном государстве, как Россия, система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией, законами и указами Президента, является важнейшей гарантией и против центробежных устремлений некоторых местных «элит».

В то же время в ряде случаев  законодательство предусматривает сочетание централизации и децентрализации, что организационно обеспечивается системой двойного подчинения объектов управления, то есть подчиненности по вертикали и горизонтали. Подчинение по горизонтали позволяет соответствующим органам исполнительной власти учитывать местные (региональные) условия и особенности при осуществлении своей деятельности. Для организации и функционирования органов исполнительной власти характерен и принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из этих органов и их должностных лиц, что крайне важно для правильного подбора и расстановки государственных служащих в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы.

К принципам  организации и деятельности органов  исполнительной власти можно отнести  также и некоторые другие принципы, в частности научности, ответственности, учета национальных особенностей.

В числе  организационных принципов во многих органах управления действуют принципы единоначалия, сочетания коллегиальности с единоначалием при верховенстве коллегиальности, сочетания межотраслевых, отраслевых и территориальных начал в управлении и некоторые другие.

Адъюнкт кафедры Конституционного права Санкт-Петербургского Университета МВД России Рогожина Евгения Андреевна выдвигает свою точку зрения:

В ст.11 Конституции РФ, сказано, что государственную власть в  Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная  Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Однако, ни в ст. 10, ни в ст.11 ничего не говорится о предметах ведения и полномочиях органов, осуществляющих государственную власть, но можно отнести ч. 3 этой ст.11, где речь идет о предметах ведения и полномочиях между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, что далеко не одно и то же.

Носителем исполнительной власти в Российской Федерации являются органы исполнительной власти, в чью  компетенцию входит практическая реализация властных полномочий. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность – государственное управление, являясь, следовательно, также органами государственного управления.

Общепризнанные критерии, основания, признаки, которые применялись бы при характеристике органов исполнительной власти, в научной литературе еще  не выработаны. Зачастую понятия «органы  исполнительной власти» и «органы  государственной власти (управления)»  отождествляют2

Это не совсем правильно, поскольку  исполнительная власть – лишь одна из ветвей государственной власти, которая обладает особенностями, отражающимися  на характере определения органа исполнительной власти. В то же время  следует учитывать, что орган  исполнительной власти всегда является органом государственного управления.

Следует отметить, что понятие  «исполнительная власть», и понятие  «орган исполнительной власти» в  законодательстве России отсутствуют, имеются указания на существование  исполнительной власти как разновидности  государственной власти, единой системы  органов исполнительной власти, признаки и принципы их организации и деятельности.

Определяя понятие органа исполнительной власти, различные авторы выделяют целый ряд характеризующих его  признаков. Отмечается, что орган  исполнительной власти является: государственным  органом, политическим учреждением, целостным  самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера.

2.2. Функции

В настоящее время функциями  исполнительной власти являются следующие:

–    Разработка и реализация политики, выражающаяся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (например, демонополизации, приватизации, инвестиционная, энергетическая, жилищная и т.д.).

–   Установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, обеспечение равноправия всех форм собственности, государственное стимулирование предпринимательства, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции, защита прав собственника и т.п.).

– Управление учреждениями и  предприятиями государственного сектора.