Огляд Закону України "Про державну службу"

ДЕРЖАВНИЙ ВИЩІЙ НАВЧАЛЬНИЙ ЗАКЛАД

МІНІСТЕРСТВА ОСВІТИ І НАУКИ

МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

«ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

«ОГЛЯД ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ»»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Вступ

 17 листопада 2011 року прийнято новий Закон України «Про державну службу», яким передбачено зміну правового регулювання сфери державної служби в Україні. Лише 10 січня 2012 року свій підпис на ньому поставив ініціатор Закону – Президент України. Цікаво, що на «шліфування» тексту вже ухваленого законодавчого акта пішло півтора місяці, і лише 13 січня він став доступним для ознайомлення громадськості. Перші враження від Закону є доволі суперечливим, адже його і так обмежені реформаторські амбіції в результаті парламентського доопрацювання стали ще меншими.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПОЗИТИВНІ НОВЕЛИ ЗАКОНУ

Даний Закон увібрав у себе деякі позитивні напрацювання у сфері державної служби, сформовані науковцями та практиками з часу прийняття першого Закону України «Про державну службу» у грудні 1993 року. Важливим є змінений погляд на сутність державної служби. Так, відображене у законодавчій дефініції призначення державної служби, яке раніше охоплювало лише виконання завдань і функцій держави, відтепер акцентоване на підготовку пропозицій щодо формування державної політики та надання адміністративних послуг. Тож за Законом державна служба має сприйматись не як суто допоміжний інститут держави, який уможливлює функціонування її органів, – а передусім як механізм забезпечення реалізації прав і свобод людини, колективних інтересів суспільства.

Позитивним досягненням Закону стало подальше відмежування більшості політичних посад (посад Президента, членів Уряду, заступників міністрів, народних депутатів), від посад державної служби. Такий припис потенційно спрямований на посилення професійності і політичної неупередженості державної служби.

Послабленню політичних впливів на державну службу має сприяти запровадження окремої посади керівника державної служби в органі або його апараті як вищого державного службовця. Такий керівник наділений широким обсягом повноважень із проведення конкурсу, призначення на посади та звільнення з посад державної служби, присвоєння рангів, підвищення професійної компетентності службовців, заохочення і притягнення службовців до дисциплінарної відповідальності. Щоправда варто зауважити, що новий Закон в цій частині суттєво нівелюється приписами Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 2011 року, за яким частина важливих адміністративно-службових функцій закріплена за міністром, зокрема, і щодо призначення на посади керівників структурних підрозділів апарату міністерства. Але ключовою проблемою є порядок призначення і звільнення самого заступника міністра – керівника апарату. Адже він ідентичний призначенню інших заступників міністрів (посади яких вже віднесені до політичних), і тому основними чинниками при вирішенні цього кадрового питання є також політична доцільність. Отже, до повноцінного розмежування політичних та адміністративних функцій у міністерстві потрібно ще буде вжити додаткових кроків.

Раціональною новелою Закону є виключення з інституту державної служби посад допоміжного персоналу державних органів, працівників державних підприємств, установ і організацій. Очевидно, що виконання функцій, ідентичних до роботи у приватному секторі має здійснюватися на єдиних засадах.

У Законі деталізовано регулювання багатьох аспектів державної служби, лише побіжно зазначених або й взагалі відсутніх у Законі від 1993 р., а саме: процедури конкурсного добору на посади; оформлення вступу, проходження, звільнення зі служби; випробування при призначенні; порядку переведення та відрядження службовців; організації службової діяльності та її оцінки; підвищення професійної кваліфікації; підстав і порядку припинення служби, притягнення службовців до відповідальності; порядку ведення особової справи службовців; порядку передачі службовцем справ і майна при звільненні зі служби тощо. Це дозволяє чіткіше відмежувати законодавство про державну службу від трудового законодавства. Хоча і тут залишена шпаринка, можливо частково виправдана – для запобігання виникненню прогалин у регулюванні, адже у Законі зазначено, що дія норм законодавства про працю і надалі розповсюджуватиметься на державну службу у частині відносин не врегульованих даним Законом (ч. 3 ст. 4). Додалося кілька посилань на законодавство про працю і безпосередньо у тексті Закону.

Перешкоди для професійності та політичної нейтральності державной службі.

Разом із тим прийнятий Закон, попри переваги деталізованого врегулювання низки інститутів державної служби, зберіг деякі системні проблеми законодавчого акта від 1993 р., а подеколи запровадив і нові. Вочевидь, це пов’язано з небажанням влади відмовлятися від впливу політичного керівництва держави на систему державної служби. Серед найбільших проблем Закону є неналежне забезпечення неупередженості та професійності службовців, зумовлене нечіткістю розмежування вищого корпусу державної служби й політичних посад, а також недостатніми обмеженнями для державних службовців на політичну діяльність.

Перша проблема зумовлена тим, що Закон залишив у складі державної служби частину де-факто політичних посад (наприклад, керівництво адміністрації Президента), а також посади патронатних службовців (помічників, радників, уповноважених і представників вищого політичного керівництва держави, помічників-консультантів народних депутатів тощо). Хоча очевидно, що всі ці посадовці не відповідають двом ключовим вимогам державної служби – політичної нейтральності та професійності. Такий «компроміс» призвів до того, що для посад першої групи (у термінології нового Закону) та й для деяких інших посад зроблено винятки у питаннях добору на посади, порядку призначення і звільнення з посад, оцінювання результатів службової діяльності тощо.

Крім того, у Законі немає спеціальних вимог щодо професійної компетентності посад підгрупи І-1. До керівника державної служби в органі такі вимоги визначатимуться спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади (далі – ЦОВВ) з питань державної служби, тобто на підзаконному рівні, що навряд чи можна вважати задовільним. Загалом, Закон передбачає, що призначення на посади І групи здійснюється без обов'язкового проведення конкурсу. Тобто добір кандидатів на ці посади і надалі буде майже довільним. Все це уможливлює збереження призначення на найвищі посади державної служби за політичними чи іншими особистими мотивами. Хоча відомо, що позаконкурсне призначення на посаду державної служби допустиме лише для країн з високою правовою культурою та низьким рівнем корупції. Залишає відкритим Закон також питання забезпечення стабільності перебування на вищих посадах державної служби.

Слабким виправданням такої невимогливості і суб’єкта законодавчої ініціативи, і законодавця до добору на найвищі посади та відсутності належних гарантій стабільного перебування на посаді можна вважати хіба що реальну вітчизняну кадрову практику.  Адже в сучасних політичних умовах, навіть чинні законодавчі приписи не гарантують захист державної служби. Показовою є практика кадрових рішень Президента щодо керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій протягом останніх двох років. Звільняючи з цих посад, глава держави, як правило, у своїх рішеннях не зазначає підстав (обґрунтування) для звільнення. При цьому зрозуміло, що будь-яке довільне (необґрунтоване) призначення і звільнення держслужбовців здебільшого носить політичний характер або обумовлено особистісними чинниками. Все це унеможливлює політичну неупередженість тих осіб, які мали б складати вищий корпус державної служби, а отже руйнує систему державної служби загалом.

Друга перешкода для неупередженості державної служби зумовлена вилученням з нового Закону заборони членства державних службовців у політичних партіях (саме така норма була у тексті законопроекту внесеному Президентом). В Законі йдеться лише про неприпустимість демонстрування політичних поглядів під час виконання службовцями посадових обов’язків. Хоча очевидно, що членство у будь-якій політичній партії прямо породжує конфлікт інтересів з принципом політичної неупередженості та підриває довіру до державної служби.

Суперечливою новелою Закону є перерозподіл посад на групи та підгрупи. Відповідно до статті 6 Закону, посади державної служби замість існуючих за попереднім Законом семи категорій відтепер поділяються на п’ять груп та на дев’ятнадцять підгруп. Поділ на групи можна вважати, хоч і незначним, але кроком уперед, адже у ньому використано і функціональний критерій (насамперед, участь службовця у формуванні державної політики), і критерій  обсягу компетенції та відповідальності на посаді (керівник органу / керівник самостійного структурного підрозділу, керівник територіального органу / керівник структурного підрозділу територіального органу / інші службовці) . Спрощено це виглядає так, що: у І-ій групі опинилися керівники органів та їх заступники, члени державних колегіальних органів та голови місцевих державних адміністрацій (далі – МДА) і їх заступники; в ІІ-ій групі – керівники (і заступники керівників) структурних підрозділів загальнодержавних органів влади і МДА, керівники (і заступники керівників) територіальних органів; у ІІІ-ій - керівники структурних підрозділів територіальних органів; ІV– інші службовці міністерств та апаратів президента, парламенту, уряду; V– інші службовці усіх інших органів влади. Але подальша деталізація Закону щодо поділу посад на підгрупи (критерій якого Законом взагалі не визначено), і особливо конкретизоване згадування деяких органів, руйнує будь-яку логіку класифікації. Адже наприклад, радники і помічники Президента опиняються у І групі посад, працівники патронатних служб членів Кабінету Міністрів України у ІІ групі ... Загалом частина 3 статті 6 Закону не витримує жодної критики.

Варто зауважити, що при підготовці законопроекту до другого читання до переліку органів у підгрупах посад додалося чимало «уточнень. Не дали забути про себе такі важливі суб’єкти як представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його секретаріат, апарат Національного банку України, державні службовці Національної академії державного управління при Президентові України, Національного інституту стратегічних досліджень, Інституту законодавства Верховної Ради України.

Незрозумілим є також підхід щодо рангів державних службовців, яких відповідно до Закону передбачено дев’ять. У межах кожної підгрупи їх може бути присвоєно не більше двох-трьох, при цьому підгрупа I-1 передбачає лише один ранг, підгрупи I-2 і II-1 – по два ранги. Наявність малої кількості рангів для кожної підгрупи нівелює саме призначення рангів засвідчувати кар’єрне зростання службовця і заохочувати його до самовдосконалення і підвищення професійного рівня. Адже без переходу на вищу посаду покращити свій ранг особа може лише двічі за всю кар’єру. Цей недолік веде також до штучного тиску на систему державної служби щодо витворення надуманих «керівних» посад, аби надавати можливість для періодичного підвищення зарплатні.

КОНЦЕНТРАЦІЯ ПОВНОВАЖЕНЬ З ПИТАНЬ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В ОДНОМУ ЦОВВ

Принципово відмінні та інституційно конфліктні функції з державного регулювання, проведення державної політики та контролю за додержанням законодавства у сфері державної служби новий Закон покладає на «спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань державної служби», тобто на один ЦОВВ, яким нині є Національне агентство України з питань державної служби. Це гарантовано провокуватиме конфлікти інтересів, хоча, давно відомо, що слід було розконцентрувати повноваження такого ЦОВВ, розподіливши їх між різними органами. Найважливішим досягненням  нового інституційного забезпечення державної служби було б створення окремого незалежного колегіального органу (на кшталт Ради державної служби), що забезпечував би професійність і політичну нейтральність системи державної служби через участь у призначенні і звільненні з посад вищого корпусу держслужби, розгляд скарг щодо конкурсу чи службового розслідування, вирішення справ щодо суміщення посад тощо. Натомість у цій частині новий Закон не тільки не запропонував позитивних новацій, але ще більше посилив конфліктні функції в межах одного органу, що, як відомо, повністю суперечить оголошеним принципам впроваджуваної адміністративної «реформи».   

ІНШІ ПРОБЛЕМНІ МОМЕНТИ НОВОГО ЗАКОНУ

Інші проблемні моменти нового Закону є менш значущими, однак теж потребують належного вирішення. Невдалими є норми Закону щодо організації і проведення службових  розслідувань. Так, невиправданим є закріплення права ініціювати таке розслідування виключно за суб’єктом призначення (для більшості службовців, це керівник органу). Інший недолік – деякі нераціональні вимоги до процедури службового розслідування: імперативність формування комісії для службового розслідування (хоча очевидно, що розслідування може проводитись і одноособово спеціально уповноваженим посадовцем чи ж працівниками непідконтрольного керівнику спеціального внутрішнього антикорупційного підрозділу) й наявність жорстких і досить коротких строків розслідування (основний строк – 10 робочих днів), порушення яких може стати формальною підставою для судового звільнення порушників від відповідальності.

Попри те, що за ч. 4 ст. 29 Закону щорічне преміювання службовця передбачено в якості винагороди за відмінну оцінку службової діяльності, в цілому інститут премії зберігся в якості складового елементу заробітної плати (ч. 1 ст. 46). Законодавчі приписи стосовно щомісячного преміювання службовців «відповідно до їх особистого внеску в загальні результати роботи» (ч. 1 ст. 47) є дуже суб’єктивними. Ці норми замість того, щоб зробити премію засобом заохочення службовця за виключні досягнення – фактично зберігають преміювання як спосіб накладення стягнень на службовця шляхом позбавлення частини заробітної плати. Таке «преміювання» погіршує умови для належного рівня незалежності і об’єктивності державних службовців.

Недоліком юридичної техніки Закону, що, однак, може мати і політичні наслідки, є специфіка його термінології стосовно кримської автономії. Юридично невиправданим є чи то поєднання, чи то розмежування у всіх статтях Закону – «державних органів» і «органів влади АРК». Хоча достатнім було б одноразове закріплення норми щодо поширення дії цього Закону і на органи впади АРК.

Інші зауваження до Закону стосуються: факультативності випробування для призначення на посаду державної служби (хоча випробування мало б взагалі передувати отриманню статусу державного службоця); передбачення інституту ротації лише для посад І групи (хоча ротацію доцільно здійснювати і на всіх посадах з підвищеним корупційним ризиком); включення до стажу державної служби періоду перебування на політичних посадах; можливість продовження перебування на державній службі для осіб старше 65 років (при чому стосується це знову ж таки лише посад І групи); непродуманості порядку звільнення з державної служби за власним бажанням особи (адже поширивши на ці відносини законодавство про працю, та відповідно норму про подання заяви про звільнення за два тижні, унеможливлено своєчасне проведення конкурсу та призначення нового працівника); тощо.  

 

 

 

 

 

ВИСНОВКИ

Підсумовуючи попередній огляд основних положень Закону, варто констатувати, що попри деталізацію регулювання та позитивний характер значної частини новел, Закон України «Про державну службу» містить низку суттєвих недоліків, які викликають сумніви у його спроможності забезпечити якісне реформування цього інституту, відповідне високим стандартам демократичних держав. Тож лише подальше внесення змін до Закону насамперед щодо належного виокремлення вищого корпусу державної служби, захисту державних службовців від партійно-політичних впливів, побудови ефективної системи інституційного управління державною службою уможливить професійність та неупередженість державної служби в Україні.