Правотворческая деятельность органов исполнительной власти

хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим

строительством.

В соответствии с действующим законодательством термины «орган исполнительной

власти» и «орган государственного управления» используются как равнозначные.

Органы исполнительной власти обладают административной правоспособностью и

дееспособностью, которая возникает одновременно с их образованием и

определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением. Компетенция

органов исполнительной власти, их задачи, функции, права и обязанности, формы и

методы деятельности находят свое выражение и закрепление в соответствующих

законах, положениях и других нормативных актах

[1].

Существует различные основания для классификации органов исполнительной

власти. С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной

власти подразделяются на два уровня: федеральный и субъектов федерации. Этот

признак обусловлен федеральным устройством и административно-территориальным

делением Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов

Федерации осуществляют свою деятельность в пределах своей территории, т.е.

части территории Российской Федерации.

Существуют также межтерриториальные органы, деятельность которых может

охватывать несколько субъектов (например, военные округа, пограничные округа

и т.п.).

По организационно-правовым формам на федеральном уровне различают:

Правительство РФ; министерство РФ; государственный комитет РФ; федеральная

комиссия России; федеральная служба России; российское агентство; федеральный

надзор России; управление делами Президента.

По объему и характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются

на:

а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной

территории всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер

деятельности (президентуры, правительства, администрации субъектов

Федерации);

б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными

отраслями управления или сферами деятельности (министерство, структурное

подразделение администрации);

в) органы межотраслевой компетенции, которые ведают специальными вопросами

управления, имеющими межотраслевое значение (государственный комитет,

федеральная комиссия, федеральный надзор).

Существуют также и органы смешанной компетенции, т.е. сочетающие признаки

органов отраслевой и межотраслевой компетенции.

Следующим основанием для классификации органов исполнительной власти является

порядок разрешения подведомственных вопросов. По этому признаку выделяют:

а) коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на

коллегиальной основе, то есть большинством голосов лиц, входящих в их состав

(Правительство, государственный  комитет, федеральная комиссия);

б) единоначальные органы, в которых основные вопросы решаются их

руководителями (министерство, администрация субъекта федерации).

Коллегиальность позволяет наиболее квалифицированно решать сложные вопросы с

учетом мнения многих специалистов. Единоначалие обеспечивает оперативность

руководства и повышение персональной ответственности руководителей за

результаты работы органа исполнительной власти.

Классификация органов исполнительной власти проводится и по другим признакам:

по порядку образования (избираемые, назначаемые); по источникам

финансирования (видам бюджета) и др.

Органы исполнительной власти образуют систему, под которой понимается

вертикальная связь между соподчиненными органами на основе разделения

компетенции между ними. Структура этой системы обусловлена федеративным

устройством государства. Она включает в себя Президента, Правительство,

федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти,

органы исполнительной власти субъектов федерации.

Соответствующие нормативные акты определяют правовое положение органов

исполнительной власти как субъектов административных правоотношений.

                    1.3 Механизм исполнительной власти                   

В связи с тем, что вместо термина «государственного  управления» стал

употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной

власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей».

Для исполнительной власти характерны следующие признаки

[2]:

1.     Исполнительная  власть представляет собой относительно  самостоятельную

ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно

взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей

нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой

ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене

одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению

законодательной власти  в сферу исполнительной власти и наоборот.

2.     Исполнительная  власть самостоятельна только  к функционально-

компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов

в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть

государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится

на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную

власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой

государственной власти или же ее механизма. Действующим законодательством

фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как

государственно-правового института, а  субъектов, реализующих ее на том или

ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и

региональных органов исполнительной власти).

3.     Отличительным  признаком исполнительной власти  является то, что власть

реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической

государственной функции правоприменительного (правоисполнительного)

характера.

4.     Исполнительная  власть олицетворяется в деятельности  специальных

субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных

требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть

представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти

. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти

субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской

Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Таковы четко определенные

конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики

исполнительной власти.

5.     Исполнительная  власть в соответствии с Конституцией  Российской Федерации

организуется и осуществляется на началах федерализма. Это

означает, что конституционным или законодательным путем проводится

разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными

органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом

принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов

ведения и полномочий[3].

6.     Исполнительная  власть не может отождествляться  с административной

властью. Подобное отождествление неправомерно, так как административная

власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного,

т.е. административного принуждения[4].

Однако, административное принуждение является лишь одним из средств достижения

целей, стоящих перед исполнительной деятельностью.

7.     Исполнительная  власть характерна тем, что в  непосредственном

распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты

государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и

иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней

безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.

Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ  1993 г. принципиально

отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР

1978 г. Суть введенных изменений  заключается в том, что Президент  в настоящее

время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и

высшим должностным лицом[5].  По идее, как

это сделано, например, во Франции, в этом случае Правительство и все

другие органы исполнительной власти должны обладать большой степенью

самостоятельности в осуществлении государственно-управленческой деятельности,

независимости от Президента[6]. Однако

особенность Российской Федерации заключается в том, что,  формально закрепляя

самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет

такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность

деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы

исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о

самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей

условности.

Органы исполнительной власти по территориальному масштабу подразделяются на[7]:

Ø   федеральные

Ø   субъектов Федерации

Ø   территориальные

Ø   межтерриториальные

Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента

РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» и

Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов

исполнительной власти» и состоит из Правительства РФ, федеральных министерств,

государственных комитетов РФ, федеральных служб России, российских агентств,

федеральных надзоров России[8].

Можно выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет

совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а

также организационный механизм ее реализации.

Постоянно действующим организационным фактором механизма исполнительной власти

являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы

общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации,

администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы непостоянны,

видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они

могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе

бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными

органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В

таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода

структурных подразделений исполнительных органов, их территориальных звеньев,

а также должностных лиц. Все это — «рабочий механизм» исполнительной власти,

служащий целям лучшей ее организации и функционирования. Аппарат исполнительной

власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также

отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья

государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в

совокупности составляют систему субъектов государственного управления