Правотворческая деятельность органов исполнительной власти

[9].

                  2.1 Правительство Российской Федерации                 

Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной

регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила его

статус и место в системе федеральных органов власти.

Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации

наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации,

что закреплено ст. 11 Конституции. Согласно ст. 110 федеральное Правительство

осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания этих

положений ясно, что Правительство - высший орган исполнительной власти, хотя

слово "высший" применительно к федеральным органам в новой Конституции не

употребляется, но для организации власти это имеет практическое значение.

Дело в том, что в ряде статей Конституции и текущем законодательстве

применяется обобщающий термин "федеральные органы исполнительной власти", без

расшифровки, какие конкретно органы включаются в эту систему и кому они

подчиняются.

Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы

федеральных органов исполнительной власти. Конституция повышает статус

Правительства, закрепляет его самостоятельность. В отличие от прежней

Конституции, которая возлагала непосредственное руководство исполнительной

властью на Президента, а также предусматривала подотчетность Правительства

федеральным представительным и законодательным органам (Съезду народных

депутатов и Верховному Совету) и Президенту, действующая Конституция исходит

из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации и

подчиненности не предусматривает.

В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы

федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей,

ответственность Правительства за проведение социально - экономических

преобразований в стране, осуществление единой государственной политики в

отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к ведению Российской

Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместному ведению Федерации и

субъектов, входящих в ее состав (ст. 72 Конституции РФ). Важно отметить, что

Основной Закон России создает реальные предпосылки к тому, чтобы

Правительство стало действительно способным реализовать намеченные им

программы по стабилизации экономики и нести всю полноту ответственности за

свои решения и действия.

От других федеральных органов Правительство отличается, прежде всего,

предметом и сферой деятельности. Оно не занимается принятием законов, как

Федеральное Собрание, а обеспечивает управление экономикой всей страны.

Достаточно сказать, что, согласно ст. 114 Конституции, Правительство

разрабатывает федеральный бюджет и отчитывается о его исполнении,

осуществляет управление федеральной собственностью, обеспечивает проведение

единой финансовой, кредитной и денежной политики, государственную поддержку

культуры, науки, образования и здравоохранения.

Одной из основных функций Правительства являются организация исполнения

федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами

исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению

допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства,

предопределяет содержание и характер его полномочий, подзаконность его

решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение Конституции, федеральных

законов и указов Президента.

Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и

распоряжения по стратегическим и текущим вопросам управления, а также

используя право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) путем

разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих

необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в законотворческом

процессе, обязательность его заключений по всем проектам, предусматривающим

расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают возможность

Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную

экономическую программу.

На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу

министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом

отношении Правительство и федеральная система (структура) управленческих

органов тесно связаны. Большинство центральных органов управления, входящих в

систему исполнительной власти, находятся в непосредственном ведении

Правительства и ему подчиняются.

От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию и

подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы

социально - экономических преобразований и наше движение вперед.

Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально

изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти, а

также сам механизм контроля и подотчетности Правительства. Закрепив

самостоятельность каждой из ветвей власти, Конституция вывела Правительство

из своеобразного двойного подчинения. В то же время конституционный выбор,

сделанный в ходе референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив

Президента в государственном руководстве, не оставляет исполнительную власть

бесконтрольной в ее самостоятельности.

Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности

Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя

Президент не глава исполнительной власти, он сохраняет мощные рычаги

воздействия на Правительство путем персональных назначений членов

Правительства и принятия необходимых решений, в том числе в сфере

исполнительной власти.

В организации федеральной исполнительной власти пока отсутствует четкое

"разделение труда" между Президентом и Правительством. Правовое положение

Президента Российской Федерации закреплено в ст. 4 Конституции РФ.

Согласно Конституции Президент является главой государства и в этом качестве

обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов всех

ветвей государственной власти, принимает меры по охране суверенитета страны,

ее независимости и государственной целостности, выступает гарантом прав и

свобод человека и гражданина.

Формально Президент не является главой исполнительной власти, однако он

обладает определенной степенью влияния на деятельность исполнительно-

распорядительных органов, выражающееся как в прямой (непосредственное

подчинение некоторых федеральных органов), так и в косвенной (через

Правительство, путем назначения на должности или освобождение от должностей,

через издание нормативных или распорядительных актов) форме.

Основная задача, возложенная Конституцией РФ на Президента заключается в

обеспечении взаимодействия властей. В связи с этим правовое положение

Президента охватывает несколько сфер. Прежде всего, он является главой

государства, т.е. первым среди государственных должностных лиц, и обладает

рядом особых полномочий: представляет Российскую Федерацию внутри страны и в

международных отношениях, обладает правом обращаться с посланиями к

федеральному законодательному органу, назначает и отзывает дипломатических

представителей РФ в иностранных государствах, обладает правом помилования и

т.д.

В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной

безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на

Правительство (ст. 114 Конституции РФ). Ряд министерств и ведомств,

выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и

Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как

показала практика, не всегда эффективен. Подобные ведомства обычно

ориентируются в своей деятельности на более сильного "хозяина", а другой

выполняет, как правило, минимальные функции по руководству таким

подведомственным органом.

Конституционные статус и полномочия Правительства, естественно, не охватывают

всех сторон его деятельности, нуждающихся в законодательном регулировании.

Поэтому Конституция предусматривает принятие федерального конституционного

закона о Правительстве. В этом законе будут более подробно определены

правовые основы и организация его деятельности, порядок формирования и состав

Правительства, отношения с Президентом, палатами Федерального Собрания,

органами исполнительной власти субъектов Федерации. Нуждаются в законодательном

закреплении формы и способы взаимного делегирования полномочий органами

исполнительной власти (ст. 78 Конституции РФ). В федеративном государстве этот

путь открывает широкие перспективы для достижения оптимального сочетания

децентрализации управления с сохранением за Центром стратегических

общегосударственных приоритетов и контроля за проведением реформы.

Конституционное положение об осуществлении Правительством Российской

Федерации исполнительной власти Российской Федерации имеет ключевое значение

для определения статуса Правительства, его прерогатив, структуры, порядка

взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами

исполнительной власти субъектов Федерации, иными государственными органами.

Суть упомянутой конституционной формулы состоит, во-первых, в том, что

Правительство осуществляет - наряду с Президентом, парламентом и судами

Федерации - государственную власть на основе принципа разделения ее на

законодательную, исполнительную и судебную.

Во-вторых, Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти в

Российской Федерации. Речь идет о системе, образуемой федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в

пределах ее ведения, а также полномочий по предмет

В-третьих, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении

Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий

Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту в

соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Осуществление полномочий федеральной государственной власти обеспечивается в

соответствии с Конституцией Президентом и Правительством на всей территории

страны. Издаваемые Правительством постановления и распоряжения обязательны к

исполнению в Российской Федерации.

Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной

власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами

деятельности исполнительной власти в соответствующий период.

Правительство Российской Федерации возглавляет  Председатель Правительства. В

состав Правительства входят также заместители Председателя Правительства,

федеральные министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту

Российской Федерации Председателем Правительства.

Президентом может быть введена должность федерального министра, не

являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что

руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно