Служебная дисциплина в органах внутренних дел

Актуальность исследования. Дисциплина – неотъемлемый элемент жизни и деятельности любой организации как объединения людей. Она направлена на обеспечение единства членов организации и достижение поставленных целей, выступает в качестве необходимого условия всякой общей работы.

Органы внутренних дел в системе исполнительной власти занимают особое место. Они непосредственно и повседневно охраняют права и свободы граждан, обеспечивают правопорядок и законность. Такая деятельность требует высокой профессиональной подготовки, моральной стойкости, физической выносливости, личного мужества при выполнении служебного долга. К лицам, поступающим на службу в органы внутренних дел, предъявляются специальные требования морального, физического, возрастного и общеобразовательного характера. В то же время служебная дисциплина в органах внутренних дел требует от всех сотрудников высокой дисциплинированности, исключительной честности, сознательности, точности и исполнительности, большой организованности. Все это обусловливает установление для лиц, занимающих должности рядового и начальствующего состава, особой служебной дисциплины. «За девять месяцев 2005 года к уголовной и дисциплинарной ответственности привлечены свыше 20 тысяч милиционеров, – сообщил министр внутренних дел России Рашид Нургалиев, – из года в год растет число правонарушений среди сотрудников полиции. Только за 9 месяцев текущего года их число возросло более чем на 41%, превысив цифру в 29 тысяч нарушений. Это – только выявленные правонарушения».1

В юридической науке вопросы укрепления дисциплины всегда занимали значительное место. В настоящее время эту проблему нельзя считать окончательно решенной, поскольку многие вопросы, связанные с понятием и сущностью государственной дисциплины и, в частности, ее разновидности – служебной дисциплины, остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем исследовании.

Как отмечает В.М. Манохин, сущность государственной дисциплины состоит в практическом, реальном исполнении тех норм и основанных на них конкретных предписаний, которые исходят от государства в лице его органов и должностных лиц2.

По сферам трудовой деятельности дисциплину в государственных органах и организациях можно классифицировать на служебную, воинскую, трудовую, учебную и др. Одной из отраслевых разновидностей государственной дисциплины является служебная дисциплина. Согласно закрепленному в Положении о службе в органах внутренних дел определению, служебная дисциплина – это соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, а также приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий3. На основе результатов исследования нормативных правовых актов, в первую очередь Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ 23 декабря 1992 г.4, а также научной литературы, в которой в той или иной степени рассматривается феномен служебной дисциплины сотрудников полиции5, мы можем выделить следующие ее особенности. Служебная дисциплина сотрудников полиции:

1) основывается  на строгом единоначалии;

2) предполагает  глубокое понимание сотрудниками  полиции своего служебного долга и личной ответственное-то за исполнение служебных обязанностей;

3) отличается  характером власти и подчинения; требует безусловного соблюдения  порядка и правил, установленных  законами и иными нормативными  актами;

4) предусматривает  применение специальных мер дисциплинарного  воздействия на сотрудников;

5) предоставляет  начальникам органов, учреждений  и подразделений больший объем  дисциплинарной власти, чем руководителям  других государственных органов;

6) строится  на основе установленных государством  строгих правил служебного этикета  и атрибутики;

7) распространяется  не только на служебную деятельность  сотрудников, но в ряде случаев  и на их поведение вне службы;

8) предъявляет  значительно более высокие требования  к сотрудникам, нежели трудовая  – к работникам.

Рассмотрим названные особенности служебной дисциплины сотрудников полиции более детально.

1. В юридической  литературе в качестве важного  условия поддержания служебной  дисциплины в полиции и ее атрибута выделяется институт единоначалия6. Однако понятия «единоначалие» и «институт единоначалия» в настоящее время носят пока только доктринальный характер. Никаким нормативным актом, регулирующим государственную службу и дисциплину, он не определяется. В научных работах, начиная со средины XX столетия единоначалие как особенность служебной дисциплины сотрудников полиции стало изучаться тогда, когда служебная дисциплина однозначно устанавливалась «применительно к воинской». Хотя неполное единоначалие в РККА было введено еще 22 апреля 1918 г. декретом ВЦИК от 22 апреля 1918г.7, а полное – приказом Реввоенсовета СССР № 234 от 2 марта 1925 г. Нормативное закрепление полного единоначалия в органах полиции произошло в начале 1930 г.8

Впервые это было установлено Положением о советской полиции, утвержденным в 1962 году9, и закреплено в ст. 1 Дисциплинарного устава органов внутренних дел, утвержденного Указом Президиума ВС СССР от 30 марта 1971 г.10

При единоначалии достигается безусловное и строжайшее единство воли и обеспечивается наилучшее использование возможностей органа, подразделения, учреждения. Органы полиции, призванные стоять на страже правопорядка, могут успешно решать эти важнейшие государственные вопросы лишь при условии абсолютной согласованности действий личного состава. Такая согласованность достигается благодаря максимальному единству воли и деятельности и является необходимым условием их мобильности, организованности и оперативности.

Единоначалие означает сосредоточение в руках руководителя всех нитей управления, имеет своей целью установление личной ответственности за порученное дело, за исполнение принятых решений. Оно исключает обезличку, неорганизованность в работе, дает возможность руководящим кадрам наилучшим образом проявить свои дарования, организаторские и волевые способности, которые особенно важны в деятельности органов полиции.11

Единство, слаженность и ответственность многих сотрудников в общем процессе осуществления служебных полномочий и обеспечивается подчинением их воли воле одного лица — руководителя.

Таким образом, главное в служебной дисциплине – это глубоко осознанное повиновение и исполнительность, т. е. беспрекословное подчинение начальнику, своевременное и точное выполнение его приказов, распоряжений и команд. Начальник, проявляя высокую требовательность к подчиненным, исходит из интересов дела, требований Присяги, уставов и приказов. Они обязывают его решительно и твердо требовать от своих подчиненных строгого соблюдения дисциплины, уставного порядка и организованности.

Единоначалие в органах внутренних дел выражается в том, что, во-первых, в одном лице – в лице полновластного руководителя органа, подразделения внутренних дел – сосредоточены все функции управления.

Он полновластный организатор подбора, расстановки, воспитания кадров и служебной деятельности вверенного ему личного состава, несет персональную ответственность перед государством за морально-боевое состояние и дисциплину. Во-вторых, приказы и распоряжения руководителей органов полиции обсуждению не подлежат и должны выполняться подчиненными беспрекословно, поскольку обсуждение и критика подчиненными приказов и распоряжений начальников означает, что целесообразность тех или иных требований начальника ставится его подчиненными под сомнение. А в условиях оперативно-служебной деятельности органов полиции это может ослабить единство воли и действий личного состава, расшатать служебную дисциплину.

Мы считаем, что высокая служебная дисциплина в органах и подразделениях внутренних дел немыслима без дальнейшего укрепления единоначалия. Однако единоначалие не исключает коллективного обсуждения важнейших вопросов деятельности государственного органа, учета руководителем коллективного опыта, его опоры на подчиненных. Оно предполагает сочетание твердости руководства и дисциплины в процессе трудовой деятельности с развитием инициативы и творческой активности масс

Разумеется, подчинение воле руководителя не ограничивает оперативную самостоятельность рядовых исполнителей, творческое выполнение в границах законности указаний и распоряжений руководителя. Наоборот, при условии четко очерченного руководителем задания, ясного понимания своей роли и персональной ответственности за его выполнение исполнитель может и должен проявить разумную инициативу, организованность и настойчивость в достижении поставленной цели. Неформальное исполнение предписания, поручения, поиск наилучшей организации исполнения, умение найти наиболее эффективные средства, применить наиболее совершенные приемы, использование скрытых возможностей и резервов, полная отдача всего себя порученному делу и проявление при этом своей индивидуальности, – вот что отличает осознанную дисциплину, творческое отношение к исполнению служебного долга.

2. Другой  особенностью служебной дисциплины  в органах полиции является глубокое понимание сотрудниками своего служебного долга и личной ответственности за качественное выполнение должностных обязанностей. Это нравственно-правовая особенность дисциплины сотрудника полиции. Краткая формула, в которую облечена названная особенность, выводится из содержания Присяги сотрудника органов внутренних дел (утверждена постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 г.). Один из пунктов Присяги гласит: «Клянусь... быть честным, мужественным, бдительным сотрудником... Если же я нарушу принятую мной Присягу, то готов нести ответственность, установленную законами Российской Федерации».12

Понимание сотрудниками полиции своего служебного долга и личной ответственности за качество исполнения обязанностей делает служебную дисциплину важнейшим условием высокой оперативной готовности и организованности органов, частей и подразделений, их способности решать поставленные задачи и правильно отражать действительность, отдавать себе отчет в результатах своего воздействия на нее, действовать в соответствии с интересами человека, общества и государства, творчески выполнять приказы Министра внутренних дел РФ и начальников всех степеней.

Сотрудник, говорится в Кодексе чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, должен быть верным Присяге, гражданскому и служебному долгу, глубоко осознавать свою личную ответственность за защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.13

Важно обратить внимание на то, что он должен всегда помнить, что общие усилия и результаты работы многих сотрудников подразделений, органа внутренних дел и всей правоохранительной системы могут быть ослаблены бездействием, аморальным поступком или отступлением от Присяги даже одного нерадивого сотрудника.

3. Отличительной  особенностью служебной дисциплины  является специфический характер  власти и подчинения, суть которого  состоит в категоричности и  императивности приказов и распоряжений  начальников органов полиции и в высокой степени подчинения контрагентов. Это означает, что правила служебной дисциплины не допускают каких-либо отступлений от содержащихся в них предписаний, исключают возможность решения вопроса об их соблюдении в зависимости от усмотрения лиц, на которых распространяются эти нормы.

Представляется, что разработчики проекта современного Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации вполне оправданно включили в его текст положение о том, что «при нарушении служебной дисциплины подчиненным начальник (командир) должен предупредить о недопустимости таких действий, а при необходимости – в зависимости от степени вины и тяжести совершенного проступка – подвергнуть виновного дисциплинарному взысканию или передать материалы о проступке на рассмотрение суда чести.

В случае открытого неповиновения или сопротивления подчиненного начальник (командир) обязан для восстановления порядка и служебной дисциплины принять все установленные законом и ведомственными нормативными актами меры принуждения»14.

Попытки возразить начальнику, оговориться, прежде чем выполнить приказ, являются проявлением недисциплинированности и не могут быть терпимы. Законодательно закрепленная структура органов полиции требует того, чтобы младшие и подчиненные быстро и точно выполняли приказы и распоряжения старших и начальников. Это придает им высокую и гибкую организованность, облегчает управление подразделениями, обеспечивает проведение всей работы по защите прав человека, профилактике и искоренению правонарушений.

Служебная дисциплина в полиции предполагает безусловное соблюдение порядка и правил, установленных законами и уставами, повышенную требовательность к личному составу в соблюдении дисциплинарных правил. Это обусловлено характером и чрезвычайной ответственностью возложенных на органы полиции задач, особым порядком прохождения службы в органах внутренних дел (по сравнению с другими видами государственной службы), строгой регламентацией всех сторон служебной деятельности и распорядка в органах и подразделениях.15

Как можно заметить, понятие дисциплины неразрывно связано с подчинением определенному порядку деятельности.

Дисциплинарная ответственность является одним из средств укрепления служебной дисциплины. Государственное принуждение, проявляющееся в форме дисциплинарных взысканий, направлено на охрану отношений, связанных с исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

В современном сложном мире термин «ответственность» употребляется в самых различных смыслах, содержаниях и контекстах. Невозможно представить какое-то одно, причем бесспорное, оптимальное определение этого термина. Например, ответственность может рассматриваться как философско-социологическое понятие, отражающее объективный исторически конкретный характер взаимоотношений между индивидом, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним взаимных требований.

Различают ответственность юридическую, моральную, эстетическую, личную, коллективную, групповую, личности, т.е. гражданина, общества, государства и др. Возможны деления, градации ответственности на политическую, социальную, этническую и др.

Термин «ответственность» происходит от слов «отвечать», «ответ». Трактовки слов, их всестороннее значение и объяснение смысл можно найти в Словаре живого великорусского языка В.И. Даля.16