Развитие межбюджетных отношений и бюджетного федерализма

Характерной особенностью американской модели является отсутствие федеральной программы бюджетного выравнивания. Оно включено в качестве одного из компонентов в некоторые целевые программы, такие, как, например гранты школьным советам. Поддержка штатов и местных органов власти за счет федерального бюджета осуществляется также за счет налоговых расходов, под которыми подразумеваются потери федерального бюджета, возникающие в результате исключения из налогооблагаемой базы по федеральным налогам ее отдельных элементов. В первую очередь, к таким исключаемым элементам относятся суммы, уплачиваемые налогоплательщиками в бюджеты штатов и местные бюджеты в виде подоходного налога и налога на имущество, а также средства, получаемые ими в виде процентных платежей по облигациям штатов и местных органов власти. Таким образом, если какой-либо штат решит увеличить ставку подоходного налога, поступающего в бюджет штата, налоговая база федерального подоходного налога уменьшится и федеральный бюджет недополучит средств. Подобные потери федерального бюджета фактически являются финансовой помощью штатам. Оценка размеров финансовой помощи, которая будет передана по таким каналам в из федерального бюджета в 2007 году, составляет 98,7 млрд. долл.

В противоположность  США, в Германии горизонтальные и  вертикальные трансферты ведут к  почти полному выравниванию различий финансовой обеспеченности субъектов федерации. Здесь также существуют общие задачи, финансируемые совместно как федеральным центром, так и субъектами федерации. Но региональное бюджетное выравнивание играет ведущую роль в определении способности субъекта предложить сопоставимый уровень федеральных услуг. В Германии при бюджетном выравнивании земель берутся за основу не обязательно точно рассчитанные расходные потребности каждой земли. Исходят из того, что земли, имеющие в своем распоряжении средние доходы на душу населения, в состоянии финансировать средние расходы на душу населения. Дополнительные расходные потребности должны учитываться в случае с землями с очень высокой или очень низкой плотностью населения посредством более высокого предполагаемого удельного веса населения.

Общее бюджетное выравнивание земель проводится в 3 фазы. В первой фазе 25 % доход от НДС, от которых  почти половина закреплена за землями, распределяется между землями, нуждающимися в финансовой помощи, а остальные 75 % доли земель – по численности населения. Во второй фазе следуют трансферты «богатых» земель «бедным». Трансферты слабым землям осуществляются ступенчатым образом: сумма, необходимая для достижения ими 92 % среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет перераспределения налога с оборота, для достижения отметки 95% за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий, а от 95 до 100 % − за счет предоставления трансфертов, дифференцированных в зависимости от особых финансовых потребностей.

В третьей фазе доходы на душу населения земель, нуждающихся  в финансовой помощи, посредством  трансфертов выравниваются к  среднему уровню доходов на душу населения  по стране. Для земель с очень  невысокой численностью населения  и для так называемых «новых» земель Восточной Германии признаются особые расходные потребности, которые финансируются Федерацией в виде специальных трансфертов.

Выравнивание бюджетной  обеспеченности земель осуществляется в большей степени косвенным  образом, то есть через распределение доходов от НДС непосредственно через федеральные трансферты и в меньшей степени через трансферты между землями. Из приблизительно 50 % общих доходов от НДС, зачисляемых в бюджеты земель, 75 % распределяются на душу населения. Остальная часть распределяется между землями, имеющими уровень налоговых поступлений ниже 92 % от среднего уровня налоговых поступлений по всем землям.

Федеральное Министерство финансов выступает в роли расчетного центра по осуществлению прямого  горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности посредством трансфертов между землями. Сначала на основе предварительных смет налоговых поступлений составляются предварительные расчеты трансфертных платежей, затем эти данные из суммы квартальных трансфертных платежей постоянно обновляются. Позднее прогнозированные данные по налоговым поступлениям заменяются на данные по фактическим поступлениям за год выравнивания бюджетной обеспеченности и соответственно корректируются суммы трансфертов. Таким образом, учитываются изменения налогового потенциала земли в связи с непредвиденными структурными событиями или резкими колебаниями в сфере экономики. Любая земля, испытывающая финансовые трудности, немедленно получает соответствующую финансовую помощь из федерального бюджета.

Система бюджетного выравнивания федеративного государства Канада имеет свои особенности, обусловленные  тем, что бюджеты территорий –  провинций, помимо налоговых и неналоговых  доходов, получают трансферты из федерального бюджета. Общий объем доходов  и расходов бюджета определяются с учетом передаваемой финансовой помощи.

При этом используются два  вида трансфертов: налоговый и денежный.

Денежный трансферт  представляет собой перевод денежных средств из федерального бюджета  в бюджеты провинций.

Налоговый трансферт возникает в случае, когда правительство снижает федеральные ставки по налогам, одновременно предоставляя провинциям право повышать свои ставки по соответствующим налогам на аналогичную величину.

Объем трансфертов и  методика их распределения обычно устанавливаются на 5 лет, а средства трансфертов пересматриваются ежегодно. Правительство Канады передает трансферты провинциям по трем основным программам:

1) на здравоохранение  и социальную помощь. Этот трансферт  является целевым и используется  для поддержки здравоохранения, высшего образования, предоставления социальной помощи и услуг территориям и провинциям. Финансовая помощь по этой программе передается в виде налогового и денежного трансфертов;

2) на выравнивание  менее обеспеченных провинций  по уровню предоставления бюджетных услуг населению. Этот трансферт является нецелевым. Трансферт определяется по методике, устанавливаемой федеральным законодательством. Первоначально на основе оценок собственных доходов исчисляется подушевой бюджетный потенциал каждой провинции. Затем определяется стандартный подушевой бюджетный потенциал с учетом потенциала пяти провинций «со средними доходами». Провинции с подушевым потенциалом ниже стандартного получают трансферт для подтягивания до среднего уровня. Процедура расчета выравнивающего трансферта устанавливается на 5 лет, стандартный потенциал рассчитывается ежегодно;

3) на финансирование  территориальной программы. В  рамках этой программы специальный  трансферт передается северным  территориям (не провинциям), которые  отличаются от провинций тем, что у них значительно выше затраты на предоставление бюджетных услуг, высокие темпы роста численности населения и слабо развитая налоговая база. Данный трансферт- нецелевой и выделяется для повышения бюджетной обеспеченности территорий.

Одной из стран, предпринявшей  в 80 − 90-е годы значительные усилия в области реформирования централистской модели финансирования субцентральных бюджетов и добившейся при этом определенных успехов, является Италия. В этой стране существует 4 уровня государственного управления: центральный, областной, провинциальный и муниципальный. Субцентральные органы власти сформированы в 20 областях, 99 провинциях, 8100 муниципалитетах. Управление субцентральными органами осуществляет министерство казначейства (для областей) и министерство внутренних дел (для провинций и коммун).

Особенностью государственного устройства Италии является предоставление Конституцией страны областям статуса  «автономии» и наделение их законодательными полномочиями в ряде сфер социально-экономического развития. Это в определенной степени приближает итальянские области к субъектам федерации в федеративных государствах, хотя правовой статус итальянских областей не идентичен правовому статусу штатов в США, земель в ФРГ, провинций в Канаде и контонов в Швейцарии.

Несмотря на относительно высокую степень децентрализации  функций государственного управления, в Италии существует высокоцентрализованный финансово-бюджетный механизм формирования доходов субцентральных органов  власти и трансфертного перераспределения государственных доходов через центральный бюджет. В целом через каналы консолидированного государственного бюджета в Италии перераспределяется до 48 % ВВП.

Управление общенациональными  налогами в Италии целиком и полностью  находится в ведении центральной администрации. Местный подоходный налог также не исключение. Средства от последнего направляются в бюджет центральной администрации и лишь потом перечисляются субцентральным органам власти через механизм трансфертного бюджетного перераспределения финансовых средств.

Субцентральные органы власти Италии находятся в сильной  финансовой зависимости от бюджета  центрального правительства. Согласно данным статистики, в Италии субрегиональные  бюджеты зависят от бюджета центральной  администрации по текущим доходам в среднем на 25 %.

Для финансирования субцентральных органов власти в Италии в центральном  бюджете сформированы специализированные централизованные фонды, такие как  «Национальный фонд развития здравоохранения», «Национальный фонд развития транспорта», «Общий фонд», «Фонд возмещения», «Фонд выравнивания».

Помимо фондов централизованного  финансирования, существует несколько  различных типов трансфертов, которые  перечисляются субцентральным органам  власти из соответствующих фондов. К ним относятся: «не обусловленные», или «обычные трансферты»; «обусловленные трансферты», или «субвенции»; «регулирующие трансферты»; «дополнительные трансферты»; «специальные трансферты» и «чрезвычайные трансферты».

В Австралии, где финансы  высокоцентрализованны, для выравнивания используются система централизованных отчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле, цель которой – удовлетворить бюджетные потребности всех штатов для обеспечения единых по всей стране стандартов общественных услуг. В течение 80-х годов во Франции была введена система так называемого автоматического выделения дотаций, при которой средства местным коллективам направлялись автоматически, в соответствии с разработанными критериями, одинаковыми для всех коллективов. Таким образом, в области государственных трансфертов стал использоваться принцип универсального подхода.

Другая важная особенность  французского опыта определения  межбюджетных потоков связана с  их разделением по двум направлениям: на функционирование и на инвестиции.

Процесс распределения  трансфертов между фондами и  областями в Италии подчинен определенным правилам. Согласно действующему законодательству, основная роль в распределении централизованных трансфертов принадлежит центральной  администрации. Механизм распределения трансфертов довольно сложен. Чтобы получить необходимый объем финансирования, каждая область в рамках участия в бюджетном процессе страны должна в определенный срок разработать и представить в министерство бюджета пакет отраслевых программ областного характера. Эти программы должны быть составлены с учетом целей и приоритетов национальной экономической политики, учитывать возможности их реализации на областном уровне. В ходе разработки программ проводятся консультации с экспертами центрального правительства. В случае согласия правительства с программами областей финансирование по ним осуществляется «по списку», то есть по очереди, занимаемой в списке правительства.

Реализация концепции  бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций − конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

Проведенные исследования позволяют констатировать, что практически все страны в той или иной форме применяют механизм межбюджетного перераспределения ресурсов. При этом формы реализации этого механизма различны и разнообразны. Но, несмотря на это, все они преследуют единую цель – повышение эффективности каждой конкретной модели, критерием которой выступает выравнивание бюджетной обеспеченности и повышение жизненного уровня населения страны.

Заключение

Последовательное совершенствование  межбюджетных отношений в Российской Федерации осуществляется с 1999 года.

Одним из итогов совершенствования  межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения  расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов  Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В целях обеспечения  расходных обязательств субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований законодательством  Российской Федерации установлены  доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость поступления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и создает возможности для их стабильного роста.

Достигнут высокий уровень  прозрачности и предсказуемости  межбюджетных отношений. Более 95 процентов объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета распределяется на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. Распределение свыше 70 процентов объема межбюджетных трансфертов утверждается в рамках федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном  уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов распределено между субъектами Российской Федерации на 3 года, что создает условия для повышения качества финансового планирования в регионах.

Установление объективного порядка распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации позволило обеспечить гарантированный уровень доходов бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования расходных обязательств.